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Reflexões sobre a MP n° 535 que cria programas para o enfrentamento à extrema pobreza rural

06/12/2011, às 10:35 | Tempo estimado de leitura: 17 min
Por Alessandra Cardoso, assessora Política do Inesc

27 de outubro de 2011

Está na pauta de votação do Congresso Nacional a Medida Provisória N° 535 que institui dois Programas vinculados ao Plano Brasil sem Miséria: o Programa de Apoio à Conservação Ambiental e o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais. Esta MP altera, também, de três para cinco o número de crianças com idade de 0 a 15 anos aptas a receber o benefício variável que compõe o Bolsa Família.

Embora o “Plano Brasil sem Miséria” estabeleça como linha de extrema pobreza uma renda familiar mensal per capita de até R$ 70, a MP joga para regulamento a definição do conceito de família em situação de extrema pobreza que orientará o enquadramento dos beneficiários nos dois Programas. Vale ressaltar que é essa linha que serviu à identificação, com base no Censo Demográfico de 2010, das 16,2 milhões de pessoas no Brasil que vivem na extrema pobreza. Destas, 47% ou 7,5 milhões encontram-se em áreas rurais, e se concentram no Norte e no Nordeste, regiões nas quais as áreas rurais possuem respectivamente 56% e 52% da sua população vivendo em condição de extrema pobreza.

Há, contudo, críticas muito pertinentes ao conceito de extrema pobreza rural focalizado exclusivamente na renda familiar, em detrimento de abordagens que focam a “unidade  produtiva rural” tratada pelo conceito de “estabelecimento agropecuário” utilizado pelo  Censo Agropecuário.

Esta opção de abordar o “estabelecimento” e não a renda para qualificação da pobreza rural e seus determinantes tem sido defendida e aprofundada por Franscisco de Assis Costa, Professor da Universidade Federal do Pará e atualmente diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA.

Uma maior qualificação da condição de pobreza e extrema pobreza rurais é fundamental para se avançar no desenho de políticas públicas focadas na superação desta condição.

Na chamada economia camponesa a insufi ciência da renda é uma dimensão que precisa  ser relativizada em função de variáveis como produção para auto-consumo, diversificação da produção, relações sociais e de solidariedade que extrapolam a lógica mercantil. Enfim, o fato é que o “estado da arte” do diagnóstico da situação de extrema pobreza rural mostra o quanto estamos ainda distantes de uma compreensão mais aprofundada do que é ser pobre e extremamente pobre no campo e nas florestas
brasileiras.

Desafio similar procede no caso dos povos indígenas. Existe hoje uma frágil compreensão das condições de vida e pobreza em territórios indígenas. Por sinal, a pesquisa que ainda serve de base para compreensão, inclusive pelo governo, da situação de segurança alimentar dos povos foi realizada entre 1994/1995 pelo Instituto de  Estudos Socioeconômicos (Inesc). Essa pesquisa – Mapa da Fome Entre Povos Indígenas do Brasil I e II – construiu um conceito pertinente sobre como abordar o tema da pobreza e da fome nesse segmento da população brasileira.Uma primeira questão que se apresenta, portanto, é se tais programas conseguirão focalizar e tratar devidamente a problemática da extrema pobreza rural, a despeito da fragilidade da compreensão dessa condição e, portanto, do seu próprio público-alvo.

Esta Nota objetiva facilitar o entendimento sobre o “Programa de Apoio à Conservação Ambiental” e o “Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais” e provocar reflexões iniciais sobre seus potenciais e seus limites. Trata-se de dois programas que embora mirem públicos similares – famílias rurais em situação de extrema pobreza – buscam focalizar com medidas diferentes famílias ou grupos sociais que se relacionam de forma distinta com os recursos naturais de que dispõem. Vejamos.

1 – Programa de Apóio à Conservação Ambiental

Seu público alvo é caracterizado por famílias ou comunidades que não têm a atividade agrícola como atividade dominante para garantir seus meios de vida. Basicamente: i) famílias extrativistas que residem em áreas protegidas por lei federal (Florestas Nacionais, Reservas Extrativistas Federais e Reservas de Desenvolvimento Sustentável Federais); ii) famílias ou comunidades envolvidas em projetos instituídos pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) nas categorias de assentamento florestal, desenvolvimento sustentável ou de assentamento agroextrativista.

Este público seria atendido pelo Programa por meio da chamada “Bolsa Verde”, uma bolsa de R$ 300,00 trimestrais a cada família, por um período de até dois anos que
poderá ser prorrogado. Famílias enquadradas no Programa teriam, portanto, em tese, R$ 100,00 mensais de “Bolsa Verde” que estariam condicionados à realização de atividades de conservação. Esses valores se somam aos recebidos por intermédio do “Programa Bolsa Família”.

Que atividades são essas? Ficará a cargo do Ministério do Meio Ambiente, gestor do programa, definir. E como esta condicionalidade seria monitorada? Por auditorias amostrais ou outras formas ainda a serem criadas por regulamento. Podemos dizer que o “Bolsa Verde” caracteriza o chamado “Pagamento por Serviços Ambientais”?

Se a real intencionalidade do Programa está bem expressa na sua formulação diríamos que não. Seu foco é o combate à extrema pobreza por meio de uma renda adicional provisória que, teoricamente, deverá dar suporte e lugar a uma condição estável de melhoria das qualidades de vida e renda das famílias. Tal condição supõe, conforme formulação do Programa, uma mudança na capacidade de uso sustentável dos recursos florestais que estas famílias dispõem.

Mas, contraditoriamente, se formos apreender o Programa pelo que ele traz de ação concreta, é notório a ausência na sua formulação de instrumentos para ampliar o potencial de uso sustentável da floresta por estas famílias. Isto é relativamente distinto, como veremos, da formulação do Programa de Fomento às atividades produtivas rurais.

Aqui, assistência técnica adequada, projeto de manejo sustentável, crédito orientado são temas que estão ainda mais distantes de aparecem como iniciativas ou medidas
vinculadas à transferência de renda.Desta forma, o que fica marcante nesse Programa é a “Bolsa Verde” condicionada à conservação dos ecossistemas. Embora não seja um “Pagamento por Serviço Ambiental” assumido é, evidentemente, uma tentativa de dar um “verniz” enquanto tal.

Se esta opção é meramente cosmética, reflexo da intenção política de apresentar ações objetivas no contexto da Rio +20, ou, ainda, expressão da falta de clareza de quais iniciativas e instrumentos são necessários para uma inclusão produtiva apoiada no uso sustentável de recursos florestais, são todas questões a considerar.

Pensando pela ótica da ampliação da renda, como os benefícios do “Bolsa Família” e do
“Bolsa Verde” podem ser cumulativos, uma vez aprovada esta MP, uma família extrativista que vive em situação de extrema pobreza em uma Reserva de Desenvolvimento Sustentável Federal, por exemplo, passaria a ser público alvo dos dois Programas. A título de exemplo, e a depender das dotações orçamentárias, se esta família têm cinco crianças de 0 a 15 anos e mais dois adolescentes de 15 a 17 anos ela estaria apta a receber do governo federal uma bolsa cumulativa de R$ 406,00 em média por mês, num horizonte de dois anos: R$ 100,00 de Bolsa Verde + R$ 70,00 de Bolsa Família + R$ 32,00 para cada uma das cinco crianças e + R$ 38,00 para cada um dos dois adolescentes. A ampliação potencial do benefício, para este público alvo em específico é, portanto, de R$ 164,00: R$100,00 do “Bolsa Verde” e mais R$ 64,00 do
pagamento variável de duas crianças extras de 0 a 15 anos. Para famílias que vivem em
extrema pobreza isto representa uma ampliação importante de rendimentos.

Mas, de novo, qual a contribuição que um programa desta natureza poderá dar na direção de superação da condição de extrema pobreza para famílias que têm no  extrativismo e na boa convivência com a natureza uma forma e um meio de vida? Ao longo destes dois anos de “Bolsa Verde” serão criadas as condições para que estas famílias consigam superar a “ situação de extrema pobreza” e, ao mesmo tempo, darem continuidade ao seu papel socioambiental de proteção e conservação ambiental?

Idealmente, a mensagem que acompanha o Programa cita políticas que estariam vinculadas ao cumprimento dos objetivos traçados para este Programa. A mensagem cita explicitamente: a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT), o Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA); o Plano Nacional de Promoção das Cadeias dos Produtos da Sociobiodiversidade (PNPSB) e o Programa Federal de Manejo Florestal e Comunitário (PMCF).

Mas, basta ver a dotação de recursos orçamentários para as ações que compõem estes
Planos e Políticas e sua quase sempre sofrível execução para duvidar, senão da capacidade, da efetiva prioridade dada à construção de saídas ambientalmente adequadas e socialmente justas para garantir a melhora das condições de vida dos chamados povos da floresta.

Neste contexto, fica difícil ver um futuro promissor para o Programa de Apóio à Conservação Ambiental.

Por fim, cabe a pergunta: povos indígenas e comunidades quilombolas serão públicoalvo deste Programa? Embora a redação da MP não estabeleça isto claramente, jogando para regulamento a possibilidade de defi nição de outras áreas rurais como áreas prioritárias, o desenho e objetivos do Programa indicam que sim.

Algumas das 77 emendas apresentadas à MP já pretendem deixar claro essa ampliação do público-alvo, o que estaria ancorado na própria Mensagem enviada ao Congresso.  Nesta, é enfatizado que 76% das áreas de fl oresta públicas comunitárias estão ocupadas por Terras Indígenas. Além disso, as áreas tituladas em favor de comunidades remanescentes de quilombos são igualmente reconhecidas como áreas prioritárias para um Programa que busca aliar combate à pobreza com preservação ambiental.

2 – Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais.

Seu público alvo é o que poderíamos chamar de famílias camponesas em situação de extrema pobreza. Com a previsão de destinar até R$ 2.400,00 por um período de até dois anos para cada família, o benefício se equivaleria ao “Bolsa Verde” com um pagamento médio de R$ 100,00 mensais por dois anos.

Mas, diferentemente do “Bolsa Verde”, cuja condicionalidade é a preservação ambiental, o benefício previsto tem como objetivo contribuir para estruturar a unidade produtiva familiar, entendendo por estruturar ampliar a capacidade de produzir alimentos inclusive para auto-consumo e gerar ocupação e renda dentro da própria unidade familiar. Dentro desta lógica, é condição para acessar o benefício do Programa a apresentação e execução de um projeto de estruturação da unidade produtiva familiar, com especifi cação das etapas de sua implantação. A liberação do benefício, cujas parcelas serão definidas em regulamento pelos órgãos gestores (Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA e Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS), estará condicionada à execução do projeto apresentado.

Por isso, e de forma distinta do Programa de Apoio à Conservação Ambiental, o componente assistência técnica individualizada e continuada é dito ser um instrumento do próprio programa, juntamente com o benefício monetário. Embora não esteja explicito na MP, o “Plano Brasil sem Miséria” anuncia o atendimento, até 2014, de 250 mil famílias dentro da iniciativa chamada de fomento na qual se enquadra este Programa. Além disto, prevê o atendimento a 253 mil famílias com assistência técnica  individualizada e continuada, juntamente com a ampliação de 66 mil para 255 mil famílias extremamente pobres que participam do “Programa de Aquisição de Alimentos ( PAA)”.

Ou seja, o universo esperado de benefi ciários do “Programa de Fomento às Atividades Produtivas”, que teoricamente também serão atingidos por outros programas com  objetivo similar, fica em torno de 250 mil famílias.

E o que dizer deste Programa? É inegável que é positiva sua intenção de aliar uma ação emergencial com ações estruturantes que visam à mudança nas condições de inserção destas famílias no mercado, seja institucional ou privado.

Mas, uma vez superado o desafi o da melhor identifi cação das famílias em condição de extrema pobreza, resta o desafio de fazer com que este conjunto de políticas públicas – água, insumos, luz, educação, saneamento, assistência técnica, etc – chegue de fato e de forma articulada e integrada a estas famílias. A experiência do “Programa Bolsa Família” tem mostrado que a transferência de renda diretamente as famílias é mais fácil. O difícil – do ponto de vista orçamentário e de gestão – é fazer chegar todas as demais políticas.

Por fim, vale registrar que também para este Programa, além do público potencial compreendido no conceito de Agricultura Familiar conforme especifica a Lei n 11.326 de 2006, são aventados como público potencial povos indígenas e remanescentes de quilombos. Não poderia ser diferente dado, de novo, a natureza do Programa. Este enquadramento, contudo, fica como no Programa de Apoio à Conservação Ambiental, dependendo de  regulamento.

A decisão de remeter para regulamento a inclusão ou não de comunidades quilombolas nos dois programas pode indicar, contudo, a fragilidade da compreensão das condições de vida e necessidades específicas das famílias e comunidades que vivem hoje em territórios remanescentes de quilombo. Ou, ainda, pode ser um reflexo da mera insuficiência de dotação orçamentária. Justificativas injustificáveis!

A aprovação de emendas que garantem a inclusão de povos remanescentes de quilombos como público-alvo explícito nesses programas é, portanto, uma medida positiva e necessária. No caso dos povos indígenas, talvez valesse as mesmas indagações, em especial para o Programa de Apoio à Conservação.

Categoria: Artigo
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