Orçamento 2017 prova: teto dos gastos achata despesas sociais e beneficia sistema financeiro

Aprovada em dezembro de 2016, a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 55/241 – agora Emenda Constitucional n^o 95 (EC 95) – já revela sua essência: limitar despesas com políticas públicas e programas sociais para liberar recursos para pagamentos de juros, priorizando o sistema financeiro em vez dos cidadãos brasileiros.

Seus efeitos já são visíveis no Orçamento de 2017 e mais cortes ainda virão. Isso porque os gastos sociais estão agora submetidos a um duplo teto: a EC 95 e a meta de superávit primário. E vamos provar isso, a seguir. Acompanhe.

Em apenas um ano, de 2016 para 2017, a parte do Orçamento da União comprometida com despesas financeiras* cresceu, passando de 45% para 53%, totalizando R$ 1,85 trilhão em 2017, o que equivale a um acréscimo de R$ 645 bilhões. Em contrapartida, as despesas primárias, apesar de terem tido um aumento de R$ 77 milhões, encolheram de 55% para 47%.

Composição das Despesas Financeiras

As despesas financeiras são compostas por 4 grandes grupos: refinanciamento da dívida, serviço da dívida, amortização da dívida e outras despesas financeiras. Os valores relativos das despesas financeiras por grupos ficam assim:

Em 2017, a ação específica de refinanciamento da Dívida Pública Federal (DPF)* prevê um total de R$ 925 bilhões, o que dá R$ 274,5 bilhões a mais do que o realizado em 2016 (650,5 bilhões).

Atenção! Na Lei Orçamentária 2017 e no Plano Anual de Financiamento da Dívida Pública Federal 2017 estão previstos R$ 946 bilhões de refinanciamento. A diferença, em relação aos R$ 925 bilhões, equivale a despesas que estão em outras ações orçamentárias, sendo o maior valor, R$ 17 bilhões, previsto para a “Assunção, Reconhecimento, Novação de Dívidas de Entidades Públicas e do Fundo de Compensação das Variações Salariais- FCVS”.

Para o serviço da dívida interna e externa, onde estão os juros, ocorreu um crescimento de 46%, passando de R$ 381 bilhões em 2016 para R$ 557 bilhões em 2017.

Moral da história: não é errado um país contrair dívida para o benefício da sua população ou de seus cidadãos, nem honrar seus compromissos financeiros. O principal problema da Dívida Pública Brasileira não é seu tamanho, mas os juros que a remuneram, os mais altos do mundo.

Estudos já mostraram que uma taxa de juros muito alta desloca um volume significativo do orçamento corrente para o pagamento de juros. Taxas de juros muito elevadas em um contexto de crise fiscal, impulsionada por baixa arrecadação, tem levado a um aumento da rolagem da dívida.

Em compensação, para as amortizações da dívida pública, que é o pagamento do valor principal da dívida, o valor aumentou pouco, saindo de R$ 1,6 bilhão em 2016 para R$ 1,8 bilhão em 2017, o que equivale a um incremento de pouco mais de 12%.

Os juros e a rolagem da dívida têm consumido quase a totalidade das despesas financeiras, restando baixa capacidade de pagamento da dívida em si.

Como já vimos, houve redução da participação das despesas primárias no bolo do Orçamento da União. Ou seja, enquanto a fatia das despesas financeiras cresceu de 2016 para 2017, a das despesas primárias* reduziu 14%.

Entendemos melhor a composição das despesas primárias, mostradas a seguir, decompondo-as em 4 grandes grupos: 1) as obrigatórias, que são aquelas vinculadas legalmente e que o gestor não tem o poder de utilizar em políticas ou entes distintos daqueles definidos em lei; 2) as discricionárias, que são aquelas que dependem de uma decisão política do governante e são definidas pela Lei Orçamentária Anual; 3) os investimentos de estatais e; 4) as emendas parlamentares individuais.

Na divisão do bolo das despesas primárias, de um ano para o outro, ocorreu redução da proporção das despesas obrigatórias, muito em virtude do fato de estarem vinculadas a porcentagens da arrecadação, que está baixa devido à crise econômica, além da intencionalidade do governo em reduzir cada vez mais as despesas vinculadas em lei.

Já as despesas discricionárias quase dobraram, passando de R$ 75,5 bilhões para R$ 145,6 bilhões. Os dados apresentados mais adiante, do orçamento por funções, darão boas pistas sobre quais despesas discricionárias cresceram. Como veremos, não foram despesas com políticas sociais!

Outro grupo de despesa que cresceu foi o das emendas parlamentares. Nesse caso, devido à Emenda Constitucional 86/2015, que garantiu que 1,2% da Receita Corrente Líquida deve obrigatoriamente ser destinada para emenda parlamentar individual.

A situação das despesas primárias efetivamente submetidas ao teto dos gastos é bem pior!

Isso acontece porque algumas das despesas primárias estão excluídas da Emenda Constitucional 95, fazendo com que o teto seja ainda mais sufocante para aquelas despesas que estão embaixo dele.

Em 2017, com a Emenda em vigor, as despesas primárias dentro do teto dos gastos, retirando-se as exclusões e as exceções, sofrerão diminuição de 11,55%.

As despesas primárias excluídas do teto são: Compensações pela exploração de recursos naturais (petróleo, recursos minerais e hídricos); Fundos de Participação dos Estados e Municípios (FPM e FPE); Educação (Cota parte do Salário Educação e FUNDEB); Fundos Constitucionais (Norte, Nordeste, Centro Oeste); Fundo Constitucional do Distrito Federal; outras transferências (cota-parte dos Estados e do DF referente ao IPI exportação e CIDE combustível, transferência dos impostos sobre o outro e do imposto territorial rural – ITR).

Mesmo excluídas do teto essas despesas mostradas acima deverão diminuir em 2017 devido à queda de arrecadação, provocada pela crise econômica. Em 2016, elas representavam 15,48% das despesas primárias, já em 2017 a previsão é de que essa proporção seja de 15,03%.

A EC 95 trouxe também duas exceções ao teto somente para o ano de 2017: Saúde e Educação.

Para a Saúde, existia a Emenda Constitucional (EC) n.86/2015, que garantia porcentagem mínima da Receita Corrente Líquida (RCL) a ser investida em ações e serviços públicos em Saúde (ASPS), a qual deveria atingir 15% em 2020. Com a EC 95/2016, esse patamar de 15% da RCL em ASPS foi antecipado para 2017. Contudo, isto não representa avanço uma vez que a partir de 2018 a Saúde entra no teto das despesas primárias e mesmo que a economia cresça não haverá possibilidade de aumento de recursos para a Saúde sem sufocar outra despesa primária, sob um teto bastante restrito.

Apesar de ter havido um aumento de recursos para a ASPS de R$ 8 bilhões de 2016 para 2017, a fatia das despesas com Saúde no bolo do Orçamento Federal reduziu de 3,93% em 2016 para 3,25% para 2017. Ou seja, ocorreu uma queda de 17% da participação da Saúde no bolo do orçamento da União em 2017.

Para a Educação foi garantida em 2017 a destinação do mínimo de 18% do total arrecadado pelo governo. Contudo, a partir de 2018 a Educação entra no teto das despesas primárias e mesmo que a arrecadação cresça não haverá aumento de recursos para essa área sem sufocar outras despesas primárias, sob um teto bastante restrito.

Apesar de ter havido um aumento de recursos para Educação, já descontados as despesas financeiras e as exclusões, de R$ 2,8 bilhões de 2016 para 2017, a fatia das despesas com Educação no bolo do Orçamento Federal reduziu de 1,76% em 2016 para 1,42% para 2017. Ou seja: ocorreu uma queda de 19% da participação da Educação no bolo do Orçamento da União em 2017.

É ainda importante destacar que para alcançar as metas do Plano Nacional de Educação recursos orçamentários adicionais são necessários. Eles estavam previstos para vir dos royalties do petróleo, por meio do Fundo Social. Porém, dos R$ 3,6 bilhões que deveriam ser aplicados em Educação, R$ 1,5 bilhão está alocado como reserva de contingência para gerar economia de caixa. Isso frustra a expectativa de recursos adicionais para o financiamento da Educação, em benefício da geração de resultado primário.

Quais políticas estão sendo sacrificadas para garantir o teto dos gastos e a liberação de recursos para o pagamento dos elevados juros da dívida pública? Avaliando por função orçamentária, temos o seguinte cenário referente à variação do Orçamento de 2016 para 2017.

Algumas poucas funções ganharam participação relativa no bolo de recursos em 2017: urbanismo, comércio e serviços, agricultura e encargos especiais. Essas funções explicam o crescimento das despesas discricionárias no orçamento das despesas primárias ressaltados anteriormente.

Porém quase todas as funções tiveram redução orçamentária em 2017.

Embora pela regra da EC 95 não haja limite específico por função, órgão ou programa orçamentário, os dados evidenciam que são aqueles relacionados com as populações em situação de maior vulnerabilidade e com menor poder dentro das estruturas do Estado que mais perdem.

No Orçamento da União, a fatia da Função “Direitos da Cidadania” foi a que teve a maior redução orçamentária, de 37,1%, saindo de R$ 2,6 bilhões em 2016 para R$ 1,6 bilhão em 2017.

Um caso marcante dentro dessa Função é o Programa “Políticas para as Mulheres: Enfrentamento à Violência e Autonomia” que teve redução orçamentária de 52%. É esse Programa que garante, por exemplo, o atendimento as mulheres em situação de violência. Esta ação orçamentária perdeu, em apenas um ano, R$ 5,5 milhões.

Outra importante Função Orçamentária para a promoção de direitos é a de “Assistência Social” que sofreu corte de 5%. Em termos de valores, essa função saiu de R$ 87 bilhões em 2016 para R$ 83 bilhões em 2017.

Um exemplo emblemático de corte dentro da Função Assistência é o do Programa “Segurança Alimentar e Nutricional” que visa garantir o direito à alimentação adequada.  Esse Programa é transversal a várias Funções: Assistência, Saúde, Gestão Ambiental, Agricultura e Organização agrária. Somente na função Assistência ele reduziu 44% e considerando todas as funções a redução foi de 55% do seu orçamento, um corte de R$ 944 milhões.

É o Programa de Segurança Alimentar e Nutricional que garante, por exemplo, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que compra alimentos da agricultura familiar e distribui para a população em situação de risco alimentar e nutricional. Ele teve perda de R$ 132 milhões no seu valor em 2017, um corte orçamentário de 28,4% em relação ao ano anterior.

Outra ação orçamentária importante do Programa de Segurança Alimentar e Nutricional é a de apoio a tecnologias sociais de acesso a água para consumo humano e produção de alimentos na zona rural. Essa ação perdeu R$ 279 milhões em 2017, um corte orçamentário de 52,9% em relação ao ano anterior.

Além do teto das despesas primárias decorrente da EC 95, o Brasil tem, desde 2000, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o teto decorrente da meta de superávit primário*. Assim, quanto maior a meta de superávit primário a cada ano, mais baixo será o teto para as despesas primárias. Ou seja, além dos limites impostos pela EC 95, as despesas primárias serão duplamente penalizadas, pois deverão submeter-se também ao superávit primário.

Em 2017, no cenário de crise fiscal, a previsão do governo federal é de que haja um déficit de R$ 143 bilhões. Para que o déficit não seja maior, a previsão é de que haverá um corte adicional de despesas de R$ 38,9 bilhões, o chamado contingenciamento. Em resumo, os gastos sociais serão submetidos a um duplo constrangimento: a EC 95 e a meta de superávit primário.

Enquanto isso, as despesas financeiras alimentadas por juros estratosféricos continuarão crescendo e enriquecendo ainda mais os credores da dívida.

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