A incapacidade de reconhecer a hora da mudança, cedo ou tarde, leva as instituições humanas à decadência ou irrelevância política. Isso também é verdade quando as instituições são organismos multilaterais, como é o caso do Banco Mundial. A crise que resultou na demissão de Paul Wolfowitz tem origem no sistema arcaico de sucessão vigente nas duas principais organizações financeiras multilaterais, o Banco Mundial e o FMI, reduzido a um acordo de cavalheiros que distribui os cargos máximos das duas instituições entre a Europa e os Estados Unidos. Tudo isso à revelia do que pensa o restante do mundo, em particular os países onde vive a maioria das populações diretamente atingidas pelas políticas dessas instituições.

Mas como diz o ditado: velhos hábitos custam a morrer. As notícias do processo eleitoral parecem indicar que as lições recentes não foram devidamente apreendidas. A indicação de Robert Zoellick, ex-representante comercial dos EUA, para a Presidência do Banco Mundial, reafirma a lógica da corrida de um cavalo só em que o candidato do governo de George W. Bush se prepara para cruzar solitário a linha de chegada.

A Europa e os Estados Unidos dão as mãos na tentativa de abafar rapidamente o desconforto e incômodo causado pelo affair Wolfowitz, ignorando um debate que teve reflexo até mesmo no Conselho de Diretores do Banco, formalmente a instância que indica o Presidente. Recentemente o Brasil, a Austrália e a África do Sul manifestaram publicamente o desconforto com a situação atual, pedindo um processo mais aberto. Talvez seja este o momento para esses países, em aliança com outros, darem um passo à frente e articularem candidaturas alternativas.

O próprio comunicado dos diretores executivos do Banco, comentando a indicação da candidatura de Zoellick, faz questão de dizer que as inscrições para novas candidaturas seguem abertas até o próximo dia 15 e que todas as candidaturas serão consideradas. A proposta de pelo menos uma candidatura alternativa deflagaria a oportunidade de um debate mais aberto sobre os critérios da escolha.

Ainda que aparentemente insossa, não devemos nos iludir sobre o que está em jogo nesse processo. Mais do que a definição sobre a liderança de instituições que, recentemente, perderam muito da capacidade de influenciar as políticas de países de renda média e alta como o Brasil, Índia e África do Sul — ainda que isso se faça menos necessário, já que a ideologia e o modelo por elas defendidos passaram a fazer parte do pacote básico das políticas nacionais —, o processo em curso diz muito da pouca disposição da Europa e dos Estados Unidos discutirem a reforma do chamado sistema de governança global. Este sim um assunto de grande relevância para o Brasil e outros países em desenvolvimento, como demonstra as negociações na Organização Mundial do Comércio e as discussões em curso nesta semana no encontro do G8, na Alemanha.

Atila Roque, Historiador e membro do Colegiado de Gestão do Inesc

Brasil – Reforma Tributária desmonta o financiamento das políticas sociais

Evilásio Salvador *

Encontra-se em tramitação na Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 233/2008, também conhecida como a proposta de reforma tributária, trazendo graves conseqüências ao financiamento das políticas sociais no Brasil. A reforma altera de forma substancial a vinculação das fontes de financiamento exclusivas das políticas da seguridade social (previdência, saúde e assistência social), educação e trabalho.

A proposta de reforma tributária dá prosseguimento às medidas econômicas constante do Programa de Aceleração Econômica (PAC) lançado em 2007. Naquela oportunidade, o governo anunciou que iria “retomar a discussão sobre a reforma tributária com os governadores, prefeitos, empresários, representantes dos consumidores e parlamentares, tendo como objetivo o aprimoramento do sistema tributário nacional” (1). Chama atenção que agenda não inclui o debate com as entidades representativas da sociedade civil, organizações populares, movimentos sociais e sindicatos de trabalhadores.

De fato, a construção da proposta de reforma tributária, ao longo dos últimos 12 meses, incluiu uma ativa agenda de reuniões com os setores representativos do empresariado nacional, além de encontros com os governadores e prefeitos. O diálogo com o movimento social e sindical limitou-se às reuniões realizadas no âmbito do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), que trataram da reforma tributária. Assim, a proposta de reforma tributária é um reflexo do diversos interesses do setor empresarial e das questões federativas pautadas pelos governadores e prefeitos.

Com isso, a PEC da reforma tributária limita seus objetivos a simplificar, eliminar tributos e pôr fim à “guerra fiscal” entre os Estados (2). O único princípio tributário no qual a PEC 233/2008 foi baseada é o da neutralidade, esquecendo-se os demais princípios tributários e constitucionais, especialmente os princípios da capacidade contributiva, da isonomia e da progressividade. O princípio tributário da neutralidade é fundamentado na concepção neoclássica, segundo a qual o sistema tributário não pode romper o equilíbrio de mercado e, portanto, os impostos não podem afetar as decisões dos agentes econômicos na alocação dos recursos nas economias, o que afetaria a eficiência. Assim como os tributos não devem alterar a estrutura de distribuição de renda, pois esta, no modelo neoclássico4, é considera ótima, antes da incidência dos impostos (Oliveira, 2001).

Contudo, o debate sobre a reforma tributária deveria ser pautado pela retomada dos princípios da eqüidade, da progressividade e da capacidade contributiva, no caminho da justiça fiscal e social, priorizando a redistribuição da renda (Hickmann; Salvador, 2006). As tributações da renda e do patrimônio nunca ocuparam lugar de destaque na agenda nacional e nos projetos de “reformas tributárias” após a Constituição de 1988. Assim, é mais do que oportuno recuperarem-se os princípios constitucionais basilares da justiça fiscal (eqüidade, capacidade contributiva e progressividade). A tributação é um dos melhores instrumentos de erradicação da pobreza e da redução das desigualdades sociais, que constituem objetivos essenciais da República, esculpidos na Carta Magna.

Este breve artigo tem por objetivo analisar a proposta de reforma tributária, no âmbito da PEC 233/2008, destacando as implicações para o financiamento das políticas sociais no Brasil, especialmente a seguridade social e a políticas de educação e trabalho.

A construção do Estado de Bem-Estar Social nos países desenvolvidos privilegiou a redistribuição da renda gerada por meio orçamento, com tributação sobre os mais ricos e transferências dos recursos dos fundos públicos, para os mais pobres. Nos países desenvolvidos foram realizadas reformas no segundo pós-guerra, como a tributária, a social e a trabalhista. Pela primeira vez, os ricos passaram a pagar impostos, especialmente com o mecanismo da progressividade sobre a renda e patrimônio. Construiu-se uma nova estrutura de redistribuição da renda, que veio a se sobrepor à estrutura capitalista distributiva primária constituída (lucros, juros, aluguéis de imóveis, salários e remunerações). Como isso, os mais ricos passaram a ser tributados consideravelmente com impostos sobre a renda, patrimônio e herança, permitindo a criação de fundos públicos para financiar a transferência de renda para a população de menor renda, combatendo a pobreza, o desemprego e a desigualdade social nos países desenvolvidos (Pochmann, 2004).

O Brasil, com base na experiência internacional e com objetivo de erradicar a pobreza, reduzir as desigualdades sociais e construir uma sociedade mais justa, deveria utilizar o sistema tributário como instrumento de distribuição de renda e riqueza, no caminho inverso do construído nas últimas décadas.

O nosso país encontra-se entre as dez economias mais ricas do mundo (World Bank, 2007), no entanto, possui uma das maiores concentrações de renda do planeta (PNUD, 2006). Apesar da melhoria no coeficiente de Gini, no período de 1995 a 2005, de 0,601 para 0,569, a concentração de renda do nosso país é equiparável à de alguns países da África Subsaariana, uma das regiões mais miseráveis do mundo. Os dados que são utilizados no cálculo do Coeficiente de Gini são baseados na Pesquisa por Amostra de Domicílios (Pnad) do IBGE, que subestimam a renda do capital: juros, lucros e aluguéis.

A questão relevante é a distribuição funcional da renda, que colabora para averiguar a desigualdades entre as diferentes classes sociais. Nesse sentido, o Sistema de Contas Nacionais (SCN) do IBGE apresenta informações protuberantes para análise da iniqüidade social no Brasil. Os dados revisados do SCN pelo IBGE (2007) revelam a iniqüidade em vigor no país: em 2000, os salários representavam 32,1% do PIB, reduzindo-se para 31,7%, em 2005; enquanto os lucros, mensurados a partir do excedente operacional bruto, aumentaram sua participação na renda nacional de 34% (2000) para 35,2%, em 2005.

O sistema tributário brasileiro não colabora para reverter essa situação. Ao contrário, tem sido um instrumento a favor da concentração de renda, agravando o ônus fiscal dos mais pobres e aliviando o das classes mais ricas. O Imposto de Renda (IR) tem sido utilizado como instrumento de renúncias fiscais e favorecido a elisão e o planejamento tributário (Salvador, 2007). Além do tratamento mais gravoso dos rendimentos do trabalho e isentando os rendimentos do capital, como a distribuição do lucro. O que torna necessária uma profunda revisão do IR com objetivo de restabelecer o seu verdadeiro significado, contribuindo para assegurar a eqüidade horizontal e vertical na tributação (Dain, 2006).

Reforma tributária afeta o financiamento das políticas sociais

A PEC da reforma tributária não aponta para a construção de um sistema tributário progressivo, pautado pela tributação da renda e do patrimônio. Além disso, as modificações propostas afetam a estrutura de financiamento das políticas sociais, particularmente, os recursos vinculados ao custeio da seguridade social, educação e trabalho. Os principais pontos da reforma tributária são:

a) a criação de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA-F), com a extinção de quatro tributos federais (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social – Cofins; a contribuição para o Programa de Integração Social – PIS; a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a importação e a comercialização de combustíveis – Cide; e a contribuição social do Salário-educação);
b) a incorporação da Contribuição Social do Lucro Líquido (CSLL) ao Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ);
c) a redução gradativa da contribuição dos empregadores para previdência social, a ser realizada nos anos subseqüentes da reforma, por meio do envio de um projeto de lei no prazo de até 90 dias da promulgação da PEC;
d) a unificação da legislação do Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços (ICMS), a ser realizada por meio de lei única nacional e não mais por 27 leis das unidades da federação;
e) a criação de um Fundo de Equalização de Receitas (FER) para compensar eventuais perdas de receita do ICMS por parte dos estados; e
f) a instituição de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), permitindo a coordenação da aplicação dos recursos da política de desenvolvimento regional.

O principal objetivo da reforma é a simplificação da legislação tributária, tanto por meio da redução das legislações do ICMS, quanto pela eliminação de tributos, trazendo maior racionalidade econômica e reduzindo as obrigações acessórias das empresas com custos de apuração e recolhimento de impostos. Além disso, a cobrança do ICMS no Estado de destino da mercadoria deverá eliminar a “guerra fiscal”.

A criação do IVA-F vai reduzir a cumulatividade do sistema tributário. Hoje, a Cide-Combustíveis e parte da arrecadação da Cofins e da Contribuição do PIS são cobradas diversas vezes sobre um mesmo produto, isto é, em todas as etapas de produção e circulação da mercadoria. O IVA-F vai tributar apenas o valor adicionado em cada estágio da produção e da distribuição. Assim, o valor do tributo poderá ser definido pela diferença entre o preço de venda do produto e o custo da aquisição, nas diversas etapas da cadeia produtiva. Contudo, em ambos os modelos, o tributo é repassado ao preço de venda do bem e do serviço, sendo pago, portanto, pago pelo consumidor final.

Aliás, o governo deveria aproveitar a oportunidade para regulamentar o Art. 150, § 5º, da CF “A lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços”, assegurando maior transparência na arrecadação dos tributos.

A proposta de reforma traz avanços para as empresas, com a simplificação do recolhimento tributário, que poderá até resultar no aumento da eficiência econômica e da produtividade. Porém, a PEC não modifica a estrutura regressiva do sistema tributário brasileiro. O que ocorre é a alteração da regulação dos tributos indiretos, do regime cumulativo para a incidência sobre o valor adicionado. A marca principal do sistema tributário brasileiro, que é a sua enorme regressividade, permanece indelével.

Apesar da insignificante arrecadação dos impostos que têm incidência sobre o patrimônio, que responderam, por exemplo, em 2007, por apenas 3,3% do montante arrecadado em tributos, a proposta de reforma tributária silenciou sobre o assunto. Convém lembrar que as 5 mil famílias mais ricas do Brasil têm em patrimônio algo em torno de 40% do PIB brasileiro (Pochmann, 2004).

A implicação mais importante da reforma tributária diz respeito ao financiamento da seguridade social, do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e da educação básica (Salário-educação). Os três tributos mais relevantes que financiam a seguridade social no Brasil serão modificados. A Cofins e a CSLL serão extintas e haverá desoneração da contribuição patronal sobre a folha de pagamento, por meio de legislação específica, após as mudanças constitucionais. Para a seguridade social passam a ser destinados 38,8% do produto da arrecadação dos impostos sobre renda (IR), produtos industrializados (IPI) e operações com bens e prestações de serviços (IVA-F). Esse percentual é equivalente a proporção entre a arrecadação da Cofins e da CSLL e a receita arrecadada, em 2006, com IR, CSLL, Cofins, PIS, Cide, Salário-educação e IPI.

Essa modificação é o sepultamento da diversidade das bases de financiamento da seguridade social inscrita no Artigo 195 da Constituição de Federal (CF) de 1988, que ampliou o financiamento da previdência, saúde e assistência social para além da folha de salários, incluindo, a receita, o faturamento e lucro. A partir da reforma, restará inscrito no Art. 195 da CF, como base de financiamento da seguridade social, a contribuição sobre a folha de salários, a contribuição do trabalhador para a previdência social e a receita de concursos e prognósticos, sendo que a contribuição sobre folha de pagamento deverá ser reduzida ao longo dos próximos anos. Portanto, a idéia de orçamento de seguridade social diversificado em fontes de financiamentos retroagirá a situação anterior a da CF. Com isso, haverá perda da exclusividade de recursos para a seguridade social, que poderá ficar fragilizada em seu financiamento, dependendo de uma partilha do IVA-F e da arrecadação das contribuições previdenciárias.

Além disso, a desoneração da folha de pagamento via a redução da contribuição patronal para a previdência social, conforme Projeto Lei a ser envidado 90 dias após aprovação da PEC, vai significar uma perda de R$ 24 bilhões para previdência social. Não existe nenhuma previsão de substituição desta contribuição por outro tributo no financiamento da previdência. Além do enfraquecimento da solidariedade no financiamento da previdência social, um compromisso historicamente construído no Brasil.

Convém lembrar que um dos maiores avanços dessa Constituição, em termos de política social, foi a adoção do conceito de seguridade social, englobando em um mesmo sistema as políticas de saúde, previdência e assistência social. Para tanto a CF apontou entre os princípios da seguridade social a diversidade da base de financiamento. Com isso, o artigo 195 da CF estabeleceu que além das contribuições dos empregados e empregadores, os recursos provenientes das contribuições sociais sobre o lucro, a receita, o faturamento, do importador de bens e serviços do exterior e a receita de concursos de prognósticos.

Mesmo que seja garantido um repasse à seguridade social com base em parte do orçamento fiscal, vai deixar de existir as receitas próprias da seguridade social prevista em orçamento exclusivo, como determina a CF. Com o tempo, a noção de separação da seguridade social vai-se desvanecer. As políticas sociais da saúde, assistência social e previdência terão que disputar recursos e enfrentar pressões no âmbito do orçamento fiscal, com os governadores e prefeitos, pois a base tributária será a mesma que é partilhada com os estados e municípios. Além da histórica pressão dos empresários por desoneração tributária e pelo destino de mais verbas orçamentárias para os investimentos.

O governo propõe na reforma tributária a desoneração da folha de pagamento, mediante a substituição da contribuição social do Salário-educação por uma destinação da arrecadação federal. O Salário-Educação é a contribuição social prevista no Artigo 212, § 5° da Constituição Federal: o ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do Salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei.

A reforma tributária acaba com esta contribuição social específica para o financiamento da educação básica. No seu lugar, a PEC da reforma tributária prevê que em uma Lei Complementar será definido o percentual a ser destinado para o financiamento da educação básica, enquanto isso vai ocorrer uma destinação de 2,3% da arrecadação dos impostos sobre renda (IR), produtos industrializados (IPI) e operações com bens e prestações de serviços (IVA-F). Esse percentual é equivalente a proporção entre a arrecadação da Contribuição Social do Salário-educação e a receita arrecadada, em 2006, com IR, CSLL, Cofins, PIS, Cide, Salário-educação e IPI.

Em termos políticos, a mudança é grave. Um dos avanços da Constituição, em termos de políticas sociais foi a vinculação de recursos como uma das formas de enfrentar a perversa tradição fiscal existente no Brasil, cuja aplicação dos recursos do orçamento público sempre priorizou a acumulação do capital, submetendo as políticas sociais à lógica econômica. Vincular recursos significa, portanto, amenizar esta prática, assegurando que parte da receita seja obrigatoriamente destinada e exclusiva para o financiamento da área social. O objetivo é universalizar os direitos sociais: educação, previdência, saúde e trabalho.

Mesmo que seja garantido um repasse à educação básica, com base em parte do orçamento fiscal, deixarão de existir as receitas próprias da educação. O fim da fonte de recursos exclusiva para a educação básica poderá ter conseqüência para o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), que tem a educação básica de qualidade como a prioridade, assim como, para o Plano Nacional de Educação (PNE) que tem entre outros objetivos, a elevação global do nível de escolaridade da população e a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis. Pois, a reforma tributária vai enfraquecer o financiamento da educação básica, fragilizando o aporte dos recursos necessários para o alcance da metas e dos objetivos estabelecidos nesses planos.

O PNE diz que a questão do financiamento da Educação, é o “requisito para o exercício pleno da cidadania, para o desenvolvimento humano e para a melhoria da qualidade de vida da população.” Contudo este ideal é colocado em xeque com a reforma tributária, pois a reforma pode inviabilizar os recursos vinculados aos fundos sociais. O Salário-educação é um dos recursos geridos pelo FNDE, representando 37% dos recursos do Fundo, em 2008. A arrecadação tem também uma quota que é repassada aos estados e municípios.

Os fundos sociais foram criados em um modelo em que os recursos reservados para executar certas políticas fossem administrados por conselhos de composição paritária. Neles, representantes governamentais e não-governamentais somam-se para acompanhar e fiscalizar políticas públicas. Por terem recursos originados na cobrança de taxas ou contribuições especialmente criadas para alimentá-los, estes fundos são formados por fluxos financeiros como lucros, receitas brutas, faturamentos, folhas de pagamentos (Rocha, 2002). Eles têm em comum uma relativa estabilidade na captação de recursos, deixando de depender de recursos do orçamento fiscal. Com a reforma tributária, a educação passar a depender da disputa pelos recursos do orçamento fiscal, que nem sempre tem como prioridade os gastos nas áreas sociais, fragilizando com isso o futuro do PDE e do PNE.

No mesmo sentido, a PEC da reforma tributária, ao extinguir a contribuição social para o Programa de Integração Social (PIS), acabará como uma fonte importante de financiamento do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) – cujos recursos são direcionados ao custeio do Programa do Seguro-desemprego, do Abono Salarial e, pelo menos 40%, ao financiamento de Programas de Desenvolvimento Econômico a cargo do BNDES. No seu lugar passam a ser destinados 6,7% do produto da arrecadação dos impostos sobre renda (IR), produtos industrializados (IPI) e operações com bens e prestações de serviços (IVA-F).

Os tributos que serão extintos com a reforma tributária deverão alcançar o montante de R$ 153,8 bilhões, neste ano, conforme a previsão de receitas do Orçamento de 2008. Neste montante foi considerada a incidência da Desvinculação de Recursos da União (DRU), conforme demonstrado na Tabela 1. Essas receitas são vinculadas exclusivamente para fundos sociais que financiam as políticas da seguridade social (assistência social, previdência e saúde), educação e trabalho. A sua extinção significa o desmonte do financiamento da política social, conforme a estrutura de receitas exclusivas definida na Constituição, desde 1988. Os recursos para essas políticas serão repassados pelo orçamento fiscal, colocando a área social no âmago da disputa de receitas com os governadores, prefeitos e empresários. Isso vai ocorrer por dois motivos: primeiro, porque será a mesma base de partilha de tributos dos estados e municípios; segundo, há uma forte pressão de setores empresariais pelo aumento dos gastos orçamentários com investimento e por maior desoneração tributária.

Por fim, a reforma tributária propõe adequações no art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais, de modo a garantir a continuidade da DRU até 31/12/2011. A DRU desvinculação de 20% da arrecadação de impostos e contribuições sociais. Hoje, a DRU transforma parte dos recursos qu e deveriam ser destinados ao financiamento da seguridade social em recursos fiscais para a composição do superávit primário e, por conseqüência, a sua utilização em pagamento de juros da dívida. Somente, em 2007, a DRU desviou R$ 38,6 do Orçamento da Seguridade Social, conforme dados da Secretaria do Tesouro Nacional (4). Esses recursos deveriam ser destinados às ações de previdência, saúde e assistência social, e poderiam ampliar os direitos relativos a estas políticas sociais, mas acabaram compondo o superávit primário. A reforma tributária perde oportunidade de extinguir a DRU, pois não há mais razão da sua existência, após consecutivas superações de metas de superávit primário.

Referências bibliográficas

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PNUD. Relatório do Desenvolvimento Humano 2006. Nova York: Programa das Nações Unidas para Desenvolvimento, 2006. Disponível em: http://hdr.undp.org
ROCHA, Paulo. Concepções dos fundos e seus impactos nas políticas sociais. In: MAGALHÃES JÚNIOR, José; TEIXEIRA, Ana Claudia (Org.). Fundos públicos e políticas sociais. São Paulo: Instituto Pólis, 2004. (Publicações Pólis, 45); Anais do seminário “Fundos Públicos e Políticas Sociais”, Ago. 2002, p. 85-92.
SALVADOR, Evilásio. A distribuição da carga tributária: quem paga a conta? In: SICSÚ, João. Arrecadação (de onde vem?) e gastos públicos (para onde vão?). São Paulo: Boitempo Editorial, 2007, p. 79-93.
SANTOS, Reginaldo. A teoria das finanças públicas no contexto do capitalismo, São Paulo: Mandacaru, 2001.
WORLD BANK. World Development Indicators database 14 September 2007. Disponível em: http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/
GDP_PPP.pdf

Notas:

(1) Vide http://www.brasil.gov.br/pac/economicas/economicas/desoneracao/
(2) Lembrando que a PEC 41da Reforma Tributária proposta em 2003, destacava em sua exposição de motivos entre os objetivos da reforma “promover a justiça social, desonerando as pessoas de menor renda e ampliando a progressividade do sistema” (p. 13).
(3) Para compreensão da discussão e dos aportes teóricos fornecidos pelas diferentes escolas do pensamento econômico sobre a
questão tributária, ver Santos (2001).
(4) Disponível em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/lei_responsabilidade/
RROdez2007.pdf

* Economista, Mestre e Doutorando em Política Social na Universidade de Brasília (UnB). Assessor de Política Fiscal e Orçamentária do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc)

As contradições da votação da MP 422

Edélcio Vigna, assessor do Inesc.

 
    A Medida Provisória (MP) 422, emitida pelo governo Lula em março e aprovada em julho de 2008, tem como objetivo permitir a regularização de até quinze módulos rurais (1.500 hectares) na Amazônia Legal, com dispensa de licitação. Agora a MP é uma nova redação da Lei 8.666/1993, e institui normas para licitações e contratos da administração pública.

O Inesc comentou esta iniciativa de lei do Executivo, quando foi assinada, indicando que entre outros impactos pode estimular a concentração de terra, a expansão da estrangerização da terra, a consolidação de grandes latifúndios e a promoção do desmatamento. 

A MP, assinada pelo presidente Lula, provocou um forte debate nas organizações e nos movimentos sociais do campo. Declarações contraditórias e análises desencontradas foram realizadas. Poucas foram escritas, para ocultar, talvez, a cisão no seio do movimento rural. Mas, as organizações se mostraram indignadas com o acelerado reconhecimento de áreas griladas na Amazônia Legal. Em 1993, a lei permitia a regularização sem licitação de até um modulo rural (100 hectares). Em 2004, a regularização foi ampliada para cinco módulos (500 hectares) e, em 2008, saltou para 15 módulos rurais (1.500 hectares). Esta última dimensão não corresponde a imóveis familiares, mas a grandes propriedades.

Em maio, a MP foi aprovada pelo plenário da Câmara dos Deputados. Com um quorum de 401 deputados, o placar foi de 289 votos favoráveis versus 110 contrários e uma abstenção. Os partidos políticos da base governistas votaram a favor da MP, apoiado por muitos deputados da oposição. Nestes partidos houve algumas dissidências em relação às orientações das suas lideranças. No DEM, que orientou sua bancada a votar “Não”, 23,4% votaram “Sim”, que representa 11 votos de 47. E no PSDB, 10,4% votaram “Sim” na MP do governo, que significa cinco votos de 48 deputados.

Muitos parlamentares, combativos e favoráveis à reforma agrária, votaram (“Sim”) com o governo mesmo com quando gostariam de ter votado “Não”, pois tinham resistências à proposição. Esse embaraço era compreensível, pois muitos ruralistas se mostravam favoráveis à MP (queriam votar “Sim”), mesmo seguindo a orientação da liderança e votando contra (“Não”) a MP. Sabiam que os votos contrários além de não iriam impedir a aprovação da MP, deixariam os parlamentares comprometidos com a reforma agrária em uma situação desconfortável e, ainda, colocariam nos ombros dos governistas a responsabilidade de aprovar a proposta do governo.

No Senado Federal esta situação contraditória – do governo Lula elaborar uma proposição ao gosto e desejo da bancada ruralista (muitos avaliam como coerente!) – revelou-se por completo. A votação que ocorreu no início de julho, sob um quorum de 63 senadores, 37 votou favoravelmente, 23 contrários e três abstenções. Os partidos que garantiram a aprovação da MP foram os de oposição: contribuíram com 19 votos dos 37 favoráveis. Isso significa 51,4% do total dos votos favoráveis. 

O mais interessante na votação do Senado, diferente do que ocorreu na Câmara onde os partidos governistas votaram alinhados, foi a significativa cisão no Bloco do governo. Oito senadores governistas votaram “Não” (47,1% dos 17 do Bloco). No oposicionista DEM, nenhum parlamentar votou contra o governo – na Câmara 76,6% dos deputados votaram contra o governo. No PSDB, 70% (dos 10 senadores) votaram contra o governo – na Câmara a votação pelo “Não” foi de 89,6%.

O que esta votação nos revela é um expressivo descolamento das estratégias dos partidos nas duas Casas Legislativas. Os argumentos formulados para explicar a votação da oposição, na Câmara dos Deputados, contra a MP pode ser fruto das hipóteses aventadas e não de uma estratégia organizada dentro dos partidos. O raciocínio que valeu para o DEM na Câmara, pode ter valido para dos senadores do Bloco governista no Senado. Sendo esta proposição de interesse dos que atuam junto aos grandes proprietários de terras na Amazônia Legal, seriam eles os que deveriam fazer maiores esforços para aprovação final da MP.

Essa votação evidencia como as representações políticas da população (Câmara) e das unidades federativas (Senado) pouco dialogam entre si. Há um abismo entre uma e outra Casa legislativa. Durante um tempo houve um forte debate se o Senado seria ou não a Casa revisora das proposições aprovadas pela Câmara dos Deputados. Esse debate está adormecido, mas se revela em alguns momentos.

O sistema partidário está carente de bases programáticas atuais e consolidadas. Os programas dos partidos políticos vem se perpetuando a mais de duas décadas. É um corta e cola sem nenhum critério político e muita preguiça. Assim, é necessário que as organizações da sociedade civil e suas redes, como a Plataforma dos movimentos sociais pela reforma do sistema político, questionem, por dentro e por fora, o sistema partidário e político para que não haja tanta insensatez nas votações das casas legislativas.

A PARTICIPAÇÃO DAS MULHERES E A REFORMA POLÍTICA[1]

                         Maria Betânia Ávila

                                 Socióloga

                                 Coordenadora do SOS Corpo – Instituto Feminista para a Democracia

                                 Membro da Articulação de Mulheres Brasileiras (AMB)

Este é um tema difícil, sobretudo se queremos extrapolar os marcos nos quais ele já está colocado. O conceito de participação política tem sido, hegemonicamente, utilizado para tratar da participação nos espaços da democracia representativa, e como corolário da participação que se realiza através dos partidos políticos. Por outro lado, a Reforma Política também tem sido tratada, sobretudo, como relativa  à democracia representativa, aos partidos e com foco no sistema eleitoral.

Portanto, extrapolar esses dois marcos, requer um certo esforço e também um risco de seguir em um caminho que não está, já de saída, assegurado.

No entanto, acho importante tentar essa errância porque minha questão é a seguinte. O que podemos fazer como ação e reflexão políticas neste processo da Reforma Política, que impactem nela e extrapole para além dela. Isto é, para o movimento feminista essa é uma ocasião histórica de mobilizar, pautar debates, estabelecer alianças, enfrentar conflitos de forma a se colocar como sujeito no processo da Reforma e, ao mesmo tempo, pensar para além disso os desafios políticos que o feminismo deve enfrentar para avançar na participação política das mulheres que, com certeza, não estarão realizados, nem poderão se encerrar, no âmbito dessa Reforma. Ela poderá, de alguma maneira, contribuir para um processo que requer uma revolução mais longa e permanente para democratizar a democracia. A mobilização e a reflexão em curso podem ser elementos de acumulação de forças para enfrentar o contexto atual e para construir novas estratégias. Por isso, meu objetivo aqui, não é construir um panorama nem nomear os fatos históricos que envolvem a participação das mulheres mas levantar questões que suscitem um debate para ação feminista no atual contexto. Quero, portanto, trazer alguns pontos como contribuição para o debate, que são, apenas,  breves reflexões.

Para as mulheres essa Reforma Política se realiza em um contexto absolutamente marcado pela desigualdade das relações entre homens e mulheres, em todas as dimensões da vida social e de maneira  particular, que é o nosso ponto aqui, na esfera da política. Os homens são hegemônicos nos espaços de poder, nos partidos, nos movimentos sociais mistos, mesmo quando as mulheres são majoritárias, o poder é hegemonizado pelos homens, e no movimento sindical também, que considero parte dos movimentos sociais mas que, certamente, constitui uma força política com expressão muito própria.

Para o feminismo se colocam muitas questões. O feminismo tem uma grande conquista, do meu ponto de vista, que é a instituição das mulheres como sujeito. O feminismo é o movimento que mais contribuiu para a ruptura com a perspectiva do sujeito único da história, e essa é uma questão política estratégica. Por outro lado, colocou em questão a ordem dominante ao expor, criticamente, a dominação e a exploração das mulheres neste sistema. Claro que o feminismo tem várias correntes, e dentro delas algumas confluências, fronteiras mais rígidas e outras mais borradas, mas estou tomando como minha referência do feminismo as correntes políticas que  estão embasadas na teoria crítica ao sistema capitalista e patriarcal, e comprometidas com as lutas anti-racistas e contra a homofobia.  Mas, essa não é uma questão que eu vou tratar aqui, ficam apenas algumas observações.

A superação da desigualdade das mulheres e os direitos das mulheres são hoje causas legitimadas na sociedade, mas essa legitimação não é entendida da mesmo forma por todas as correntes políticas e teóricas, evidentemente. Do ponto de vista de muitos setores dentro e fora do feminismo, essa legitimação é um ganho paulatino e sem contradições. Para outros, essa legitimação deve ser tomada como um momento de acumulação de forças para mostrar as contradições e avançar dialeticamente nos processos de transformação. E é nessa última perspectiva que eu acredito que deve ser colocada a questão da Reforma Política.

Pois, se pensarmos a Reforma só como uma oportunidade de abrir mais espaço para as mulheres, individualmente, ocuparem espaços de poder nos parlamentos, nos governos e nos partidos, será uma perspectiva que não questionará os marcos que estão dados na mídia, no parlamento, na maioria dos partidos, e mesmo nas análises  acadêmicas que aparecem via imprensa e outros meios.

Mas, se pensarmos a Reforma a partir das contradições do contexto social e da relação entre feminismo e poder político, certamente iremos mais longe no questionamento.

A relação com os partidos neste debate é fundamental, uma vez que são os partidos políticos os sujeitos condutores do processo e, em última instância, aqueles que definirão os resultados.  A correlação de força exige uma imensa capacidade de mobilização dos movimentos sociais para interferir nesse processo, e os partidos serão aí também os catalizadores de toda ação voltada para os trabalhos no Parlamento.

O movimento feminista contemporâneo nasce dentro de um processo geral de radicalização da esquerda, dos movimentos de contra cultura, e com uma forte crítica às formas autoritárias e hierárquicas da política. Os partidos de esquerda radical tinham, nesse contexto, como perspectiva a revolução, a tomada do poder, etc.  O movimento feminista criticava os partidos de esquerda, mas se alinhava na sua  perspectiva insurreicional, no sentido de uma ruptura radical como meio de superação do  antagonismo com a ordem estabelecida.  Mas, ainda assim, com críticas ao método da prática política definida como revolucionária. O movimento tinha uma defesa radical da autonomia, uma crítica muito forte ao conceito de poder por este estar sempre pensado como sistema de hierarquia e mando.  As feministas estavam no movimento, e muitas também estavam nos partidos. Havia um acirrado debate sobre a dupla militância x autonomia, os conflitos eram grandes, mas o debate era vigoroso e estratégico para os dois campos, do partido e dos movimentos. Superada a perspectiva insurreicional dos partidos de esquerda, a partir dos anos 1980, todos eles, ou pelo menos a maioria, tomou o caminho da democracia representativa como forma de alcançar o poder, e a crítica à democracia burguesa ou liberal, representada nessa forma de democracia, foi perdendo a densidade e hoje, praticamente, não existe ou é incipiente. Quanto ao feminismo como movimento, a questão da participação e do poder também não estão, de certo, inteiramente redefinidas.

A questão do poder não foi recolocada do ponto de vista teórico-político como um debate no interior do próprio movimento feminista, isto é, entre as diversas correntes ou pelo menos entre as diversas articulações e, neste ponto, estou me referindo ao Brasil.  O debate entre feministas nos partidos e feministas no movimento autônomo perdeu espaço, e se se faz, não tem qualquer impacto sobre as estratégias dos partidos ou dos movimentos, pelo menos não temos qualquer referência pública sobre isso.

De outro lado o movimento feminista é publicamente cobrado a mostrar resultados  na ocupação dos lugares de poder pelas mulheres. Isso se faz, em geral, a partir de uma visão sobre participação política apenas como aquela feita através dos partidos para ocupar os espaços do poder no sistema institucionalizado, que não levam em conta a importância da organização das mulheres como movimento, nem tampouco suas estratégias e objetivos. Aliás, esse é um problema sério sobre participação política e poder, que nos leva à relação entre política e produção de conhecimento.

Dentro do  movimento feminista a questão das mulheres pode ser colocada a partir de várias posições, sem uma precisão clara quanto à definição teórico-política. A questão das mulheres pode aparecer como supra-partidária, supra-partidária dentro do campo da esquerda, ou ainda ser defendida como supra-partidária em geral. Essa e outras questões deveriam constituir pontos para a construção de alianças, no movimento e entre movimentos e partidos.  Dentro dessa variação, muitas vezes não é possível distinguir quando se trata de um método de acumulação de forças e luta por hegemonia, ou quando se trata de um princípio político feminista

Para mim, uma estratégia fundamental de poder é o fortalecimento do movimento de mulheres. É pelo crescimento e radicalização do movimento que a questão do poder se coloca, para alcançá-lo, para transformá-lo. Movimento forte é poder, e aliança entre feministas dentro dos partidos e nos movimentos é estratégica para defesa das bandeiras do movimento, mas também como uma forma de fortalecimento das mulheres no interior dos partidos.

É possível enfrentar essa Reforma sem construir alianças no interior do movimento feminista com outros movimentos sociais e com os partidos?  Para isso temos que construir os mecanismos de relação democrática entre partidos e movimentos e ainda no interior do próprio movimento. E assim sendo, este seminário, do meu ponto de vista, é uma contribuição nesse sentido.

Para o feminismo a democracia direta sempre foi uma questão de organização da prática política mas também como uma questão teórica sobre a perspectiva de transformação que deve ser levada em conta. As mulheres estão massivamente nos movimentos sociais, nos mecanismos de democracia participativa. De um ponto de vista teórico político eu defendo que sem fortalecer esses três níveis de democracia, representativa, direta e participativa, não há como democratizar a democracia. Mas, indo além, o grande desafio é o fortalecimento da Democracia Direta e Participativa, porque, assim, se estende o processo de participação, e se cria bases para um processo mais profundo de transformação. A própria democracia representativa não conseguirá avançar sem uma movimento político mais intenso que extrapole o sentido da luta política para além do período eleitoral e supere esse sistema, no qual uma minoria tem acesso ao poder de decisão e a maioria com direito ao voto que delega esse poder, é totalmente subtraída dos meios de participação nas decisões políticas.  Como se na relação eleitor/a x eleitos/as, através do voto, se esgotasse toda capacidade de luta e resistência social. Sendo essa relação candidatos/as x eleitores/as intensamente mediada pelo poder econômico e pelos meios privados de comunicação, os quais fazem parte desse poder econômico.

No Brasil e nos países ocidentais em geral, a demanda por cotas e por paridade, entre homens e mulheres exige um aprofundamento da reflexão sobre “os desafios e as escolhas políticas do feminismo atual” (Varikas,).  Segundo Varikas, a demanda por paridade na França e as discussões que levanta, trazem para o âmago do debate político uma das contradições mais flagrantes da democracia histórica: a incapacidade manifesta, apesar de ter sido instituída a igualdade de direito e do sufrágio universal, de integrar, no âmbito da democracia representativa a metade da população formada de cidadãs.

As experiências de democracia direta no Brasil, através de referendo, plebiscito, consulta popular, são inexistentes ou  raras e, quando aconteceram, foram extremamente instrumentalizados através da grande imprensa pelos mesmos setores que detém o poder sobre os processos da democracia representativa. Nestes processos, os movimentos sociais e o movimento feminista em particular, mesmo tendo tomado posição, não conseguiram ou não se propuseram a ter uma ação de impacto no processo de debate.  A democracia participativa, tão importante no final dos anos 1980 como perspectiva de democratização do processo político brasileiro, resiste a duras penas, e em alguns casos está capturada pelos interesses do poder executivo, e em outros está restrita como campo de decisão a questões ou a definições de políticas periféricas que envolvem o uso de recursos destinados a pequenas obras nas áreas pobres das cidades.  Experiências importantes existem, não estou negando isso, e as mulheres participam ativamente desses processos, mas quero ressaltar que, mesmo quando consideradas exitosas, essas experiências de democracia participativa são de pouco alcance em termos de capacidade de decisão e que apesar da presença massiva das mulheres, há desigualdade de poder com os homens.

No entanto, considero que é um compromisso histórico do feminismo a defesa de formas mais diretas de participação política e mais democratizadas de exercício de poder. A idéia da esfera política como um espaço “a priori” da igualdade, é uma visão liberal e, além disso, formalista da igualdade. Mas é, sobretudo, uma falsa idéia de igualdade.

Como estamos tratando de relações sociais e políticas, não é o caso de buscarmos apenas nos espaços da participação política as razões da manutenção de tamanha desigualdade. É necessário compreender a força das estruturas que sustentam e reproduzem as desigualdade de gênero e as condições sociais de acesso à esfera política.

Quem está na esfera pública, tem necessidades privadas.  São as mulheres, no modelo capitalista de duas esferas dicotomizadas, as responsáveis pela satisfação dessas necessidades.  Portanto, estando ou não no mercado de trabalho e na atividade política, as tarefas domésticas continuam sendo, basicamente, de sua responsabilidade. A dupla jornada funciona concretamente como um fator que bloqueia ou dificulta o acesso das mulheres à esfera pública. A superação desse impedimento tem sido, historicamente, garantida na relação entre as próprias mulheres que, através de diferentes tipos de relações produzem os meios que garantem, com mais ou menos dificuldades, os deslocamentos entre esfera privada e esfera pública.  Portanto, para pensar a participação política deve-se levar em conta que as mulheres, além de diferentes, como ressaltam as correntes pós-modernas, são também desiguais.

Quando se trata de mulheres pobres, que no caso brasileiro são majoritariamente mulheres negras,  a falta de recursos materiais aliada a outros fatores, como a violência sexual e doméstica, torna ainda mais difícil o exercício da cidadania política das mulheres. Para se pensar em uma esfera política igualitária é importante pensar no acesso a essa esfera pública, caso contrário as desigualdade e discriminações existentes nas sociedades vão funcionar como impedimentos invisíveis e a dificuldade de participação pode ser percebida como um atributo das mulheres. Isto é, a desigualdade social, perversamente, se transforma em um déficit do sujeito.

A história desse país é marcada por profundas desigualdades sociais e teve como  elemento central na formação do poder político burguês, que instituiu o Estado Nacional, o  ideário positivista que justificou, através de argumentos naturalizadores da vida social,  as formas de dominação exercidas sobre as mulheres, sobre a população negra e as classes pobres.  A manutenção da pobreza foi uma prerrogativa dos modelos de desenvolvimento econômico, que se sucederam ao longo dos tempos, os quais estiveram sempre sustentados em formas de exploração de classe, de raça e de gênero. O Brasil ainda é um dos países com maior índice de concentração de renda do mundo.

Elementos deste processo histórico estão presentes, até hoje,  em todas as dimensões da sociabilidade em nosso país.  São exemplos disso:  os  interesses patrimonialistas, que  tiveram grande peso na conformação do Estado Brasileiro e ainda influenciam relações políticas, e a presença majoritária de mulheres, sobretudo, de mulheres negras, nos extratos mais pobres da população. A própria relação entre exploração sexual das mulheres e o exercício do poder foi, desde a origem da colonização, um mecanismo da violência patriarcal extremamente utilizado, e que até hoje se reproduz através dos “ modernos”  meios capitalistas de mercantilização do corpo das mulheres.  Com essas questões, quero também ressaltar a relação entre economia, cultura e política, como dimensões indissociáveis.

Se as relações de poder estão presentes em todas as dimensões da vida social,  é estratégico pensar que o acesso à participação política das mulheres se configura, ela mesma,  como um campo de luta para o movimento de mulheres.

Questões Finais.

Portanto, considero que da organização original – lembrando que tomo os anos 60 do século XX como marco do feminismo contemporâneo –  que tinha como objetivo o confronto com a “velha ordem social” sem mediações ou metas,  o movimento feminista tem, hoje, uma responsabilidade historicamente adquirida de construir uma democracia na qual as mulheres participem integralmente.  Isto implica, inclusive, em reconsiderar os significados dos próprios conceitos de cidadania e democracia.

Novas grades de análises que não encaixem a diversidade dos processos políticos dentro dos modelos teóricos clássicos  são necessárias. Que rompam  com um modelo teórico que só considera a participação a partir dos partidos e dos mecanismos legais, e só aí encaixa a participação das mulheres, e, geralmente, de  forma  descritiva, deixando de fora as lutas cotidianas que as mulheres fazem desde as aldeias mais remotas até as grandes manifestações mundiais, essas ficam fora do escopo. Além disso, muitas vezes,  as mulheres aparecem como personagens, ou como números,  que ocupam lugar nas estruturas políticas,  mas as análises não dão conta das relações sociais e das estruturas que sustentam a desigualdade apontada nos próprios dados.  São dados e estudos importantes, claro, mas insuficientes para sustentar as necessidades de um projeto político de emancipação das mulheres. A produção de conhecimento é uma dimensão fundamental do poder. Aí também pode haver enquadramento ou transformação.  É necessário construir categorias de análises que tornem mais inteligíveis os processos políticos conduzidos pelo movimento de mulheres e outros movimentos sociais, os quais articulam outras formas de organização e participação, como também produzem visões críticas à forma hegemônica de exercício do poder político.

A filósofa Françoise Collin (1992) assinala que, de uma maneira geral, o acesso dos/as recém chegados/as à cidadania implicará sempre na redefinição da cidadania, ela mesma, e do espaço político-social.  Segundo ela, uma entidade já constituída não pode pretender assimilar pura e simplesmente as/os recém-chegadas/os, sem se deixar questionar por elas e por eles.  Concluindo dessa forma, que o partilhamento não é, jamais, puramente adicional. Isto é, que a história não se realiza por simples adesão.

No Brasil, o movimento feminista contemporâneo se organizou ainda sob o regime militar, e está, desde a sua origem,  envolvido no processo de democratização do país.  Neste contexto, o movimento feminista se situou, historicamente, no campo da esquerda. Isso significa que sua perspectiva de luta sempre deve ser a da transformação social. Considero que o feminismo foi e deve continuar sendo revolucionário no combate à ordem dominante e avançar na reflexão crítica que pode orientar as estratégias políticas para o enfrentamento dessa ordem.

Parece que ainda não houve o tempo, mas as condições necessárias parece que estão dadas, para que as feministas se situem frente aos novos desafios da democracia política,  para daí pensar a relação entre a prática revolucionária de origem – antagonista e insurreicional – e a prática de confronto e negociação dos conflitos na esfera pública, como um processo que articula as várias formas de democracia política. O desafio é manter a radicalidade ao produzir reformas.

Acredito que a prática feminista pode aportar uma grande contribuição ao clássico debate sobre a relação entre reforma e revolução, pois desde a origem levou para essa discussão uma contribuição importante. Por exemplo, sempre apontou as insuficiências e desvios da democracia representativa e sempre mostrou apego à democracia direta.  A questão do poder, que na origem foi negada por uma grande maioria de correntes feministas, enquanto aspiração ou como instrumento da prática política, hoje deve estar, e está, sendo repensada, mas, deve ser repensada criticamente, e segundo minha visão, sem aceitar os meios de lidar com poder que predominam no sistema político em vigor.

Collin, Françoise,  La démocratie est-elle démocratique?  in;  La Societés des Femmes, Les cahiers du Grif, Bruxelles,  Editions Complexe, 1992

Varikas, Eleni; Refundar ou Reacomodar a Democracia? Reflexões críticas acerca da paridade entre os sexos. In: Estudos Feministas, N.1/96, IFCS/UFRJ, Rio de Janeiro, 1996

O capitalismo vivencia mais uma crise de proporções globais e comparada por muitos à ocorrida na década de 1930. A crise teve origem na festa do crédito imobiliário e no refinanciamento dos empréstimos hipotecários norte-americanos sem lastro no mundo real, atingindo inicialmente bancos de investimentos, seguradoras e os mercados financeiros, para logo a seguir se espalhar para os demais setores da economia dos EUA e já atingindo a Europa e o Japão.

Entre os desdobramentos previstos para a economia global, encontra-se uma recessão de tamanho ainda indefinido, mas que cobrará seu preço nos níveis de emprego e renda. As medidas tomadas nos EUA e na Europa no sentido de devolver a confiança aos mercados através de massivas injeções de recursos públicos no sistema financeiro podem vir a reduzir o tombo e estabilizar os solavancos das últimas semanas, mas o paradigma que formou a festa financeira das últimas décadas se encontra irremediavelmente abalado. Alguns chegam a falar, com certo otimismo, em fim do neoliberalismo.

A origem da crise está na bolha especulativa dos mercados financeiros, que desde meados dos 1970, sob a égide da globalização financeira e do neoliberalismo estão absolutamente sem regulação e controle do Estado. Algumas das operações são muito próximas à fraude, atraindo aplicadores para produtos financeiros de alta rentabilidade, mas descolados do mundo real. Esse processo criou um intenso movimento especulativo que se ancorava em uma base “podre” destinada cedo ou tarde a cair, como é o caso do mercado das chamadas “subprimes”, ou seja, ações originadas nas hipotecas imobiliárias com baixa cobertura real, disseminadas na última década sem transparência em relação aos riscos nelas contidos.

Mas o setor que sofreu impacto imediato, especialmente nos EUA, foi o da seguridade social, na medida em que parte importante da proteção social e da garantia de direitos no capitalismo contemporâneo foi transformada em um “produto financeiro” colocado à venda no mercado pelos fundos de pensão. Esta é uma das conseqüências diretas das reformas liberalizantes no sistema de proteção social. A privatização dos benefícios da seguridade social se constituiu, afinal, em um dos principais corolários do modelo neoliberal, tornando as aposentadorias de milhares de trabalhadores refém das crises financeiras internacionais.

O momento é, sem dúvida, de muitos desafios e também de oportunidades para se estabelecer novos marcos regulatórios e mecanismos multilaterais de governança do sistema financeiro global. A ladainha ideológica de uma auto-regulação dos mercados foi por água abaixo, mas os parâmetros do que teremos no lugar ainda não estão definidos. A transição de poder nos EUA e as duas candidaturas em disputa também deixa entrever visões bastante distintas sobre o papel do estado. Tudo isso deverá ter um peso significativo após a estabilização da situação. No Brasil, o governo brasileiro, apesar da retórica de avestruz adotada inicialmente, tomou finalmente medidas para liberar mais recursos ao sistema bancário, flexibilizando as exigências dos depósitos compulsórios das instituições financeiras, entre elas a edição, em 7/10/2008, da Medida Provisória 442, que “dispõe sobre operações de redesconto pelo Banco Central do Brasil e autoriza a emissão da Letra de Arrendamento Mercantil”. Na prática a MP é uma espécie de “cheque em branco” para autoridades monetárias assegurarem níveis adequados de liquidez no sistema financeiro, por meio de operações de redesconto em condições especiais aos bancos, aceitando como pagamento os ativos das instituições financeiras, sendo os possíveis prejuízos apropriados no balanço do BC. A rapidez e agilidade com que o orçamento público brasileiro é usado para socorrer o mercado financeiro é uma amostra da influência dos bancos no domínio da agenda econômica do nosso país.

Por outro lado, este cenário também traz imensos desafios para organizações da sociedade civil e movimentos sociais brasileiros comprometidos historicamente com a defesa de direitos. Um primeiro grande desafio é a reafirmação e a ampliação dos direitos sociais e humanos previstos na constituição e na legislação infraconstitucional. Como sempre acontece em momentos de aperto, cresce o coro em defesa de mais cortes de gastos públicos com risco de impacto nas áreas essenciais à garantia de direitos fundamentais. É essencial que esta discussão seja feita à luz do dia e com a consciência de que o Brasil deve avançar e não retroceder nas políticas de redução das desigualdades, em especial aquelas voltadas para as mulheres e os negros.

Este é também momento de defesa radical da democracia na esfera econômica. Torna-se necessário assegurar a participação da sociedade nas definições e nas decisões sobre os rumos das políticas econômicas. Um bom caminho é ampliar o Conselho Monetário Nacional (CMN), que decide sobre as políticas monetária, cambial e de crédito e regulamenta a formação, funcionamento e fiscalização das instituições financeiras. O CMN também decide as metas para a inflação que é base para a decisão do Banco Central sobre a da taxa básica de juros da economia. O Conselho já chegou a ter 28 representantes, em 1987, mas a composição atual limita-se aos três representantes do governo (Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento e Banco Central).

Finalmente, este é o momento de repensar um modelo econômico que se mostra generoso com a especulação financeira e insensível aos impactos sociais e ambientais decorrentes da lógica implacável do lucro a qualquer custo. O controle social democrático e o papel do estado sobre os gastos públicos precisam ser fortalecidos.

* Por Átila Roque, do Colegiado de Gestão do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) e Evilásio Salvador, Assessor de Política Fiscal e Orçamentária do Inesc.

Por Edélcio Vigna, assessor político do Inesc

É preciso aprender com as derrotas. Segmentos democráticos importantes da sociedade civil defenderam com tenacidade a aprovação da lista fechada de candidatos a cargos legislativos, com alternância de gênero, no projeto de lei de reforma política que está em votação na Câmara dos Deputados.

A proposta foi enterrada na última semana de junho, pois obteve somente 41% do total dos votos na primeira votação e 46% na segunda. Não obtendo o quociente necessário de 257 votos para sua aprovação. O resultado da votação da lista fechada foi de 252 votos contrários contra 181 favoráveis e três abstenções. A diferença foi de 71 votos, de um total de 432 deputados federais votantes. O da votação da lista mista ou flex, ou seja, do requerimento que invertia a pauta para antecipar a votação da lista mista, foi de 240 votos “não” contra 202 votos “sim”, em um total de 443 votantes.

Apesar das votações serem diferentes, tiveram em comum o objeto em apreciação: a lista de parlamentares. Em ambas, o que estava em votação era a lista de parlamentares, apesar da diferença fundamental no conteúdo da matéria. Por isso, para efeito de análise, não vamos comparar as votações, mas as dissidências ocorridas em uma e outra. Assim, o objetivo é demonstrar que as dissidências partidárias apresentadas não afetaram a essência dos resultados, mas reafirmaram a falta de sintonia entre a Câmara dos Deputados e as propostas da Plataforma dos Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Político no Brasil.

O interessante nas votações é analisar o nível de dissidência partidária. Na votação da lista fechada, dos 437 votos, 78 foram votos dissidentes; ou seja, votos contrários à orientação das lideranças. O percentual de dissidência desta votação (18%) está na média de dissidência apresentada em outras sessões do Parlamento, demonstrando que os deputados não consideraram esta votação especial ou divisora de águas. De forma diferente, as organizações sociais que compõem a Plataforma dos Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Político no Brasil, tinham expectativas de que essa votação pudesse ser um primeiro passo no sentido de uma maior abertura do processo político brasileiro.

O Executivo, apesar de ter dado sinais de que apoiaria uma reforma política profunda, com lista fechada para que pudesse ser aprovado o financiamento público exclusivo de campanha, acabou liberando sua base parlamentar para votar conforme sua inclinação ou seu bloco partidário.

A base de apoio do governo no Congresso é formada pelos partidos: PMDB, PSC, PTC, PT, PSB, PDT, PCdoB, PMN, PHS e PRB. Os três primeiros partidos (PMDB, PSC e PTC), em consonância com a orientação do líder do Governo, liberaram seus deputados para votarem conforme suas consciências. Outra parte da base se posicionou contra a lista fechada e orientou o voto contrário (PRB, PSB, PDT, PCdoB, PMN e PHS). O PT orientou no sentido da aprovação da lista fechada.

Em relação ao primeiro bloco, que liberou o voto dos parlamentares, com exceção do PTC, que não tem mais representante, o PMDB praticamente rachou. Dos 77 parlamentares presentes na sessão[1], 35 votaram pela aprovação da lista fechada. Isso representa 45% da bancada pemedebista. Os seis deputados do PSC votaram contra a lista. O PT, que orientou “SIM” teve uma dissidência de apenas 3% da bancada. Dos seus 74 deputados, apenas dois votaram contra a lista fechada.

A segunda parte da base de apoio do governo orientou o voto contrário à lista fechada. Curiosamente, todos os parlamentares do PCdoB votaram contra a orientação da liderança do bloco: votaram a favor da lista fechada e em consonância com os anseios das organizações da sociedade civil. Dessa forma, caracteriza-se uma dissidência de 100%. O PCdoB alinhou-se ao PT e votou contrário à orientação do líder. O PSB teve uma dissidência de quatro de seus 22 deputados, o que representa uma dissidência de 18%. Os demais partidos (PRB, PDT, PMN e PHS) votaram de acordo com a orientação da liderança, contra a lista fechada.

Dos partidos de oposição, apenas dois – PSOL e DEM – orientaram o voto favorável à lista fechada. No DEM, houve uma dissidência de 18%, pois nove dos seus 59 deputados foram contrários à lista fechada. O PPS liberou sua bancada e dos seus dez parlamentares, quatro (40%) votaram de acordo com os anseios da sociedade civil. O restante (PSDB, PP, PR, PV e PTB) orientou o voto contrário. O PSDB, como maior partido de oposição, teve uma dissidência de 16% na sua bancada de 50 deputados. Oito parlamentares votaram pela lista fechada. O PP também teve uma dissidência de 6%. Isso significa que, dos seus 36 deputados, dois votaram favoráveis à lista fechada. Do PTB, dos 18 deputados apenas um (6%) votou contra a orientação do líder. A bancada do PV nas duas votações votou sem dissidências contra a proposta da lista fechada.

Nos bastidores do plenário da Câmara dos Deputados, antes da votação, houve a expectativa de que uma negociação pudesse resolver a questão da lista. Ficava evidente que a lista fechada estava sendo rejeitada à priori e que, para salvar as aparências, era necessário uma nova proposta. Assim, foi sugerida uma lista mista, que logo ganhou o irônico apelido de flex. Uma excrescência que só na imaginação de alguns parlamentares poderia dar certo. Muitos avaliam que, ao ser aventada esaa possibilidade, cavou-se a cova da reforma política.

Na votação da lista mista ou flex, o quorum para a votação foi um pouco maior. Dos 444 parlamentares, houve uma dissidência de 55, o que representa 12% do total. O interessante é a alteração na margem de dissidências partidárias ocorrida. Por exemplo, na votação da lista fechada, a dissidência no PSDB votando contra foi de 16%; na lista mista, foi de 4%. O PSB, com a mesma orientação, teve dissidência de 18% na lista fechada e de 4% na lista mista. No PMDB, a dissidência foi de 45% na lista fechada e de 22% na lista mista.

Mesmo com a diferença da margem de dissidência entre as duas votações, fica patente que os parlamentares não estavam em sintonia com os debates e avanços que a Plataforma dos Movimentos Sociais havia atingido e consolidado em suas deliberações, amplamente publicizadas. A consciência da necessidade de uma modernização do sistema eleitoral, por parte de uma parte dos deputados federais, não foi partilhada por uma maioria absoluta que pudesse aprovar uma alteração significativa na forma de votar do cidadão e da cidadã brasileiros.

A história, assim como o progresso da humanidade, não é linear. Ela ocorre por rupturas e de forma descontínua. Segmentos importantes da sociedade civil já avançaram e outros ainda estão no século XX. Novos debates deverão ocorrer mantendo mobilizadas mentes e corações. Novos confrontos de idéias serão provocados pelas contradições conjunturais até que possamos, como maioria significativa, avançarmos juntos.

A reforma política já começou para muitos e o que foi votado e o que será votado neste período não tem importância significativa diante do que será proposto e aprovado no futuro.

 Reforma do Sistema Político:  devolver o poder ao povo

Jose Antonio Moroni

Colegiado de Gestão do  INESC

Diretor da executiva nacional da  ABONG

A reforma política é  tema recorrente na vida política brasileira. Está presente na agenda há vários anos, mas sempre orientada pelos interesses eleitorais e partidários. É o chamado casuísmo eleitoral — geralmente, alterações de curto prazo e de curta duração. Como por exemplo, a reeleição.   Por isso que a maioria da população  tem a concepção de reforma política apenas como reforma do sistema eleitoral.

Está presente, também, nas discussões acadêmicas e na mídia. Na academia mais como um objeto  a ser estudado/pesquisado e na mídia, quase sempre, como a solução de todos os males do país ou de forma pejorativa. Para ambos, um instrumento para melhorar a governabilidade do Estado (manter as elites no poder) ou, aumentar sua eficiência (como atender melhor aos interesses das elites).

No âmbito da sociedade civil organizada, das organizações e movimentos, que defendem o interesse público, aqui entendido como os interesses da maioria da população, e a radicalização da democracia, a reforma política está inserida em um contexto mais amplo que necessariamente diz respeito a mudanças no sistema político, na  cultura política, tanto na sociedade  como no  Estado.  Portanto na  forma de se  fazer e pensar a política.

Por isso os princípios democráticos que devem nortear uma verdadeira reforma política são:  da igualdade, da diversidade, da justiça, da liberdade, da participação, da  transparência e do controle social.  Em resumo, entendemos como reforma política a reforma do próprio processo de decisão, portanto, a reforma do poder e da forma de exercê-lo.  Quem exerce o poder, em nome de que se exerce o poder, quais os mecanismos de controle do poder. Em fim quem tem o poder de exercer o poder.

Uma verdadeira reforma política deve enfrentar problemas que estão na  origem  do nosso país, tais como, o patriarcado, o patrimonialismo, a  oligarquia, o nepotismo, o clientelismo, o personalismo e a corrupção. A corrupção aqui entendida também como a usurpação do poder do povo. Isso se manifesta em frases  que escutamos em todos os lugares, “votar para quê, se voto para mudar e as  coisas não  mudam” ou “votar para quê, se depois eles  fazem o que querem”.

Na Carta de 88, os constituintes elegeram como os objetivos fundamentais da República Brasileira “construir uma sociedade livre, justa e solidária”, “garantir o desenvolvimento nacional”, “erradicar a pobreza, a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”, “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, etnia, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação” e  que “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente”.

Se todo o poder emana do povo, conforme  define a nossa Constituição, pensar  a  reforma política é pensar como este poder deve ser devolvido ao povo que tem o direito de exercê-lo de  forma  direta e não apenas por delegação.

A incapacidade das instituições vigentes de concretizarem plenamente os objetivos da Constituição, o aumento do sentimento de distância entre os/as eleitores/as e seus/suas representantes coloca em risco a crença nos processos  democráticos. Este é um risco que não podemos correr.

Democracia é muito mais que o direito de votar e ser votado. Não podemos apenas ser chamados a participar nos momentos eleitorais. Precisamos  criar novos mecanismos de participação,  que resgate o poder de decisão da população.

A Reforma Política que defendemos visa a radicalização da democracia, para enfrentar as desigualdades e a exclusão, promover a diversidade, fomentar a participação cidadã. Isto significa uma reforma que amplie as possibilidades e oportunidades de participação política, capaz de incluir e processar os projetos de transformação social que segmentos historicamente excluídos dos espaços de poder, como as mulheres,  afro­descendentes,  homossexuais,  indígenas, jovens,  pessoas com deficiência,  idosos e todos os  despossuídos de direitos trazem para o  cenário político.

Não queremos a “inclusão” nesta ordem que aí está. Queremos mudar esta ordem. Por isto, pensamos o debate sobre a Reforma do Sistema Político como um elemento-chave na crítica às relações que estruturam este mesmo sistema.  Entendemos que o patrimonialismo e o patriarcado a ele associado; o clientelismo e o nepotismo que sempre o acompanha; a relação entre o populismo e o personalismo, que eliminam os princípios éticos e democráticos da política; as oligarquias, escoltadas pela corrupção e sustentadas em múltiplas formas de exclusão (pelo racismo, pelo etnocentrismo, pelo machismo, pela homofobia e outras formas de discriminação) são elementos estruturantes do atual sistema político brasileiro que queremos transformar.

A construção de uma verdadeira reforma do sistema político precisa estar alicerçada em cinco eixos:

1 – Fortalecer a democracia direta;

2 – Fortalecer a democracia participativa;

3 – Aprimorar a democracia representativa: sistema eleitoral e partidos políticos

4 – Democratizar a informação e a comunicação e a

5- Democratização do  Poder Judiciário

A reforma política deve dar nova regulamentação às formas de manifestação da soberania popular expressas na Constituição Federal (plebiscito, referendo e iniciativa popular), conforme projeto de lei, proposto pela OAB e CNBB, em tramitação no Congresso Nacional. Precisa também criar novas formas e mecanismos de participação direta. Mas para isso é fundamental o acesso as informações públicas, entre elas as orçamentárias. É uma vergonha que até hoje no Brasil o Executivo não disponibilize de forma clara e transparente essas  informações.

Precisa também repensar a atual arquitetura da participação. A multiplicação de espaços participativos  não significa automaticamente a partilha de poder.  Isso ficou evidente no processo de consulta realizado em 2003  sobre o Plano Plurianual – PPA, onde nenhum dos acordos feitos em relação a continuidade do processo  foram  cumpridos, tanto pelo Executivo como no Parlamento.  Precisamos  caminhar na direção da construção de um sistema integrado de participação  que inclua a política econômica e não  apenas as políticas sociais.

Precisamos aprimorar e fortalecer a democracia representativa. Priorizando a democratização dos partidos e a qualificação dos processos eleitorais. A fidelidade partidária, financiamento público exclusivo de campanha, votação em lista fechada e a possibilidade de revogação de mandatos pela população  devem  ser prioridades. Antes de tudo é necessário criar a equidade nas disputas políticas que se  fazem via mecanismos da democracia  representativa.

Uma reforma política que  fique restrita apenas ao sistema eleitoral não serve à sociedade. Discutir apenas a fidelidade partidária, o financiamento publico de campanha, votação em lista pré-ordenada é uma reforma de perfumaria. Precisamos ir além, muito além.

É preciso democratizar a vida social, as relações entre homens e mulheres, crianças e adultos, jovens e idosos, na vida privada e na esfera pública. É preciso democratizar as relações de poder.  Portanto democracia é muito mais que apenas um sistema político formal, é também a forma como as pessoas se relacionam e se organizam. Neste sentido, reforma política é devolver o poder ao povo do qual ele nunca devia ter retirado.

Direito à segurança: um balanço das respostas brasileiras e uma agenda para o Brasil[1]

Silvia Ramos[2]

Neste artigo pretendo apresentar um panorama geral da violência no Brasil, especialmente da violência letal, e indicar as principais características de sua distribuição, focalizando faixa etária, gênero, cor, classe e, principalmente, território. Pretendo analisar as principais respostas da sociedade civil brasileira a este fenômeno e indicar quais linhas de força explicam a baixa presença de participação de organizações não-governamentais e movimentos sociais em relação às políticas de segurança e às polícias. Finalmente, identificarei as maiores lacunas e as experiências mais inovadoras e criativas neste campo.

Panorama da violência no Brasil

No Brasil, 50 mil pessoas são assassinadas por ano. Nossas taxas de mortes violentas estão entre as mais altas do mundo há mais de duas décadas. Passamos de 11,7 homicídios por 100 mil habitantes, em 1980, para 26,9 pelos mesmos 100 mil, em 2004. Países da Europa Ocidental têm taxas inferiores a 3 mortes intencionais por 100 mil habitantes e os Estados Unidos encontram-se na faixa de 5 a 6 mortes intencionais por 100 mil habitantes.

Gráfico 1

Homicídios no Brasil: números absolutos e taxas por 100 mil habitantes de 1980 a 2004

Tabelas no arquivo pdf anexo 

Fonte: Sistema de Informação sobre Mortalidade – Datasus.

IGCC – Idade, gênero, cor e classe: um indicador de risco para morte violenta no Brasil

Uma característica marcante no panorama brasileiro é a concentração dos homicídios na população jovem. Na faixa etária dos 15 aos 24 anos, as taxas são extraordinariamente mais altas do que as verificadas para a população como um todo. A tendência, como se observa no Gráfico 2, é nacional, ocorrendo mesmo nos estados com taxas de violência letal mais baixas. Entre os não-jovens, no Brasil, 9,6% do total de óbitos são atribuíveis às causas externas. Entre os jovens, as causas externas são responsáveis por 72,1% das mortes. Os homicídios respondem por 39,7% das mortes de jovens de 15 a 24 anos; os acidentes de transporte respondem por 17,1% e os suicídios por 3,6% (WISELFISZ, 2006). Em alguns estados, a taxa de homicídios de jovens ultrapassa os 100 por 100 mil jovens. Quando examinamos algumas áreas urbanas pobres, focalizando os jovens, encontramos taxas de mais de 200 homicídios dolosos por 100 mil habitantes.

Gráfico 2

Taxa de homicídios por 100 mil habitantes em diferentes estados brasileiros: jovens e total -2004

Fonte: Sistema de Informação sobre Mortalidade – Datasus.

Sexo também é um fato explicativo importante para compreender características do fenômeno. Seguindo um padrão predominante no cenário internacional, não só as mulheres, como as jovens representam uma proporção muito pequena das vítimas de violência letal. Como se sabe, mulheres são as vítimas mais freqüentes de violências interpessoais (domésticas e conjugais) e são as principais vítimas de lesões corporais. Uma cultura machista contribuiria, portanto, não só para a quantidade assombrosa de mortes violentas entre jovens do sexo masculino, mas também para explicar o perfil da vitimização feminina.

Gráfico 3 – Percentual de homicídios por sexo Jovens e população total – 2004

Fonte: Sistema de Informação sobre Mortalidade – Datasus.

Paralelamente à idade e gênero, estudos têm identificado a existência de uma dramática concentração de mortes violentas na população negra (somatório dos classificados como pretos e pardos), indicando que a distribuição desigual de riquezas e recursos sociais (educação, saúde, saneamento) entre brancos e negros, no Brasil, acaba por provocar outro tipo de desigualdade, aquela na distribuição da morte violenta. Assim, são os negros e, entre estes, os mais jovens, as vítimas preferenciais da violência letal.

As taxas de homicídios para negros são mais altas em todas as idades a partir dos 11 anos, embora muito mais acentuadas entre os 18 e os 26 anos, faixa em que os números aumentam sistematicamente. Enquanto a diferença é de 2,8% aos 13 anos de idade, esta sobe para 10,3% aos 14 anos, e 17,2% aos 19 anos de idade. Em seguida, a diferença vai diminuindo, chegando a 6% depois dos 26 anos e a menos de 1% depois dos 48 anos de idade (SOARES & BORGES 2004). Quando observamos apenas a população masculina, os contrastes são ainda mais acentuados, como se vê no gráfico 4.

Gráfico 4

Taxa de homicídios (por 100 mil habitantes) de homens segundo cor e idade no Brasil – 2000

Fonte: Borges, Doriam. Com dados do Sistema de Informação sobre Mortalidade – Datasus.

As variáveis idade, gênero, cor e classe social, combinadas, também são um fator de risco para ser considerado suspeito pela polícia. Os jovens pobres, predominantemente negros, moradores de favelas e das periferias dos grandes centros são os suspeitos preferenciais da polícia. Pesquisa realizada pelo Centro de Estudos de Segurança e Cidadania, na cidade do Rio de Janeiro, em 2002, revelou que 57,9% das pessoas paradas pela polícia andando a pé na rua têm entre 15 a 29 anos. Por sua vez, considerando pessoas paradas em todas as abordagens policiais, os negros sofrem revista corporal em 55% das vezes em que são abordados, contra 32,6% das vezes quando os brancos são abordados (RAMOS e MUSUMECI, 2005). A distribuição das próprias operações policiais são variáveis por bairro, predominando as abordagens a pé na rua, com revistas corporais, nas áreas pobres e as “blitz” de automóveis, quase sempre sem revistas corporais, nas áreas mais ricas.

Geografia da morte: as cidades fraturadas

Nas regiões metropolitanas do país, como se sabe, a criminalidade violenta cresceu predominantemente em favelas e bairros pobres das periferias urbanas. Nessas áreas, especialmente a partir dos anos 80, instalou-se o tráfico de drogas e os conflitos entre facções rivais que disputam o controle de um mercado altamente lucrativo. Também ao longo dos anos, cresceram a violência e a corrupção policiais, umbilicalmente ligadas ao tráfico de drogas. É nesses territórios pobres e carentes de serviços públicos que se registram os mais altos índices de violência letal. Nas cidades brasileiras mais violentas é possível identificar uma geografia da morte, em que as maiores vítimas são jovens negros e pobres.

A Figura 1 ilustra a desigualdade na distribuição da violência letal entre os diversos bairros do município do Rio de Janeiro. O mapa traz a divisão do município em AISPs (Áreas Integradas de Segurança Pública). Como se pode perceber, as AISPs 2, 19 e 23, que englobam os bairros da Zona Sul da cidade (Copacabana, Ipanema, Leblon, Lagoa, Jardim Botânico, Barra), nas quais se concentram moradores com maior poder aquisitivo, são aquelas que apresentam as mais baixas taxas de homicídios. Ali são comuns taxas que variam entre 4,7 a 10 homicídios por 100 mil habitantes, próximas dos padrões norte-americanos. Já as AISPs 27, 9 16, situadas na Zona Oeste e no Subúrbio, que reúnem bairros pobres e regiões repletas de favelas, Acari e Santa Cruz, Complexo do Alemão, Vigário Geral e parada de Lucas, por exemplo, chegam a registrar taxas de até 84 homicídios por 100 mil habitantes. Essa distribuição configura a presença de dois padrões radicalmente diferentes existentes na mesma cidade: a uma distância de 40 minutos entre os bairros mais pobres e os mais ricos, entre os mais bem servidos pela presença do Estado e onde o Estado permaneceu por longos anos ausente, a ponto de grupos armados manterem controle total sobre territórios inteiros de áreas de favelas. Na prática, são dois países convivendo na mesma cidade. Como veremos, também são duas polícias e duas políticas de segurança.

Manchas territoriais de concentração de mortes violentas nos bairros pobres e nos aglomerados de favelas também se evidenciam em cidades nas quais estudos sistemáticos têm sido desenvolvidos, como os do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública (Crisp) sobre a violência letal e Belo Horizonte, como mostra a Figura 2.

Figura 1

Taxa de homicídios por 100 mil habitantes no município do Rio de Janeiro: Áreas Integradas de Segurança Pública – 2003

Fonte: Musumeci (2002), com dados do Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro e IPP (estimativas populacionais 2002).

Figura 2

Clusters de homicídio em Belo Horizonte – 1995 a 2000

Fonte: Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública – Crisp/UFMG

O sistema de justiça criminal, as políticas de segurança e a Polícia

Com quê políticas públicas de segurança o país tem respondido ao fenômeno da crescente violência urbana? Nos mais de vinte anos desde que o processo de transição da ditadura militar teve início (1985), o setor que menos progressos fez em relação à modernização e à democratização foi o de Justiça Criminal, em particular o das instituições policiais (Leeds, 2005). Apenas na segunda metade da década de 1990 começaram a ser registrados os primeiros esforços sistemáticos de elaboração de políticas públicas de segurança baseados numa perspectiva contemporânea, identificada com a combinação entre eficiência e direitos humanos. Até então, o tema era relegado, pela maioria dos governos, às esferas corporativas das próprias polícias (Soares, 2000). O silêncio em relação à escalada de violência letal predominou também entre amplos setores intelectuais, na mídia e mesmo entre as organizações não-governamentais durante os anos 1980 e em parte da década de 1990. Efetivamente, nos contextos acadêmico e universitário, salvo raras exceções, são relativamente recentes a criação de centros de pesquisa voltados para os temas da violência com foco em segurança pública.

O perfil sócio-econômico das principais vítimas da violência letal e sua baixa capacidade de pressão política podem ajudar a explicar o despertar tardio dos governos, da mídia e da sociedade civil brasileira para o tema da segurança pública e para a necessidade de investir em modernização, controle e democratização das instituições de polícia. A maioria das polícias civis e militares nos estados da Federação foram se degradando e algumas tornaram-se violentas e ineficientes. O crime organizado que se estrutura em torno do tráfico de armas e drogas, por meio de mecanismos em níveis diversos, corrompeu amplos segmentos das corporações policiais, em alguns casos atingindo desde as bases até às chefias (Lemgruber, Musumeci & Cano, 2003). Em alguns estados, a violência policial transformou-se em um problema que afeta as corporações e vitima as populações pobres, que se vêem encurraladas entre a violência dos grupos armados de traficantes e a violência e a corrupção policiais.

No Estado do Rio de Janeiro, segundo os dados da Secretaria de Segurança Pública para o ano de 2006, a Polícia é responsável por 14% das mortes violentas intencionais. Os “autos de resistência” – isto é, as mortes registradas como decorrentes de confrontos com a Polícia –, aumentaram 280% em seis anos (de 289, em 1999, subiram para 1.063, em 2006), denotando um crescimento extraordinário do uso da força letal pela Polícia.

A violência policial também assume, tal como as taxas de homicídios na cidade, uma geografia específica, estando fortemente concentrada na Zona Oeste e nos bairros de Subúrbio, as áreas mais pobres da cidade. Em 2006, os batalhões dos Subúrbios do Rio (3^o, 9^o,16^o e 22^o BPMs) mataram 357 civis enquanto os batalhões da Zona Sul (2^o, 19^o, 23^o e 31^o BPMs) mataram 34. A mesma desproporção havia ocorrido em 2003 (Ramos & Musumeci, 2005). A baixa presença de organizações de direitos civis nessas áreas, aliada a uma espécie de “naturalização” da idéia de que conflitos em favelas provoquem vítimas civis podem ajudar a compreender por que esses números são espantosamente em algumas regiões.

O fenômeno do uso excessivo de força letal pela Polícia é um problema grave em vários estados da federação. Muitas Polícias estaduais nem mesmo divulgam estatísticas sobre mortes ocorridas em ação. Em São Paulo e em Minas Gerais, onde há dados, vêm sendo colocadas em prática políticas de redução da violência policial letal. Em São Paulo, as mortes em confronto com policiais caíram significativamente: de 573, em 2004, para 300, em 2005 (www.ssp.sp.gov.br) Em Minas elas tiveram uma pequena redução: de 103, em 2004, para 99, em 2005 (dados do Comando de Policiamento da Capital). Nesses dois estados, como veremos, os governos têm igualmente desenvolvidos esforços que vêm baixando progressivamente a violência letal em geral.

As características das mortes em confronto são indicadoras das suas dinâmicas. Um estudo minucioso dos autos de resistência (Cano, 1997) focalizando os anos de 1993 a 1996, na cidade do Rio de Janeiro, revelou que as vítimas são majoritariamente jovens do sexo masculino (de 15 a 29 anos, com ênfase na faixa de 20 a 24) e que 64% são negros (pretos e pardos), contrastando com a presença de 39% de negros na população carioca. O estudo também mostrou que as mortes decorrentes das ações policiais concentram-se em favelas e que quase a metade dos corpos recebeu quatro disparos ou mais e 65% dos cadáveres apresentava pelo menos um tiro nas costas ou na cabeça, configurando casos de execuções sumárias. O fato é que, no Rio de Janeiro, a violência policial encontra-se fora de controle dos comandos superiores. Na medida em que a “licença para matar” foi concedida aos policiais que atuam nas favelas e bairros pobres, abriu-se um amplo terreno para o crescimento da corrupção e para os chamados “acertos” ou “arregos” entre traficantes e agentes policiais (Soares, Bill & Athayde, 2005).

Em relação às políticas de segurança, tem havido experiências importantes no Brasil. Recentemente, alguns municípios passaram a incorporar pesquisadores e organizações da sociedade civil na elaboração e execução de políticas públicas (Sento-Sé, 2005). O caso