Ir para o conteúdo. | Ir para a navegação

Ferramentas Pessoais
Seções
Você está aqui: Página Inicial Notícias Notícias do Inesc 2011 Maio O PPA e os desafios da participação no governo Dilma
Você está aqui: Página Inicial Notícias Notícias do Inesc 2011 Maio O PPA e os desafios da participação no governo Dilma

O PPA e os desafios da participação no governo Dilma

Publicado em 30/05/2011 17:42

Governo precisa evoluir em relação ao conceito de efetividade.
O PPA e os desafios da participação no governo Dilma

Foto retirada do site Rede Brasileira de Orçamento Participativo - Luciana Ribeiro / Divulgação

30 de maio de 2011

Por Lucídio Bicalho e Eliana Graça, assessores do Inesc

Nos dias 24 e 25 de maio, o Fórum Interconselhos reuniu, em Brasília, 400 representantes dos conselhos de políticas públicas setoriais; de organizações não governamentais e redes da sociedade civil, para discutir a proposta do Plano Plurianual 2012/2015. A reunião foi convocada pelo Ministério do Planejamento e pela Secretaria Geral da Presidência da República.

O Plano Plurianual é o instrumento de planejamento do governo previsto na Constituição Federal que orientará também a elaboração das leis orçamentárias para os quatro próximos anos, definindo inclusive as diretrizes, os objetivos e metas da administração pública de forma regionalizada.

O PPA deverá ser enviado ao Congresso Nacional para ser transformado em lei até o dia 31 de agosto, a mesma data de envio do Lei Orçamentária Anual (LOA).

Nova linguagem, novo desenho

A sociedade terá que se apropriar dos novos termos utilizados no PPA. O Plano Plurianual está sendo elaborado dentro dos ministérios setoriais a partir da ‘dimensão estratégica’ que contém os ‘macrodesafios’ e a ‘visão estratégica’ do governo federal. A dimensão estratégica comunica as principais diretrizes do governo Dilma.

Até o momento, os macrodesafios são: 1)Projeto Nacional de Desenvolvimento; 2) Erradicação da Pobreza Extrema; Conhecimento, Educação e Cultura; 4) Saúde, Previdência e Assistência Social; 5) Cidadania; 6) Infraestrutura; 7) Democracia e Participação Social; 8) Integridade e Soberania Nacional; 9) Segurança Pública; 10) Gestão Pública. Esses macrodesafios poderão ser modificados e outros podem ser acrescidos até a entrega da proposta ao Congresso Nacional no final de agosto.

O Plano Plurianual possui ainda uma ‘dimensão tática’ – que inclui ‘os programas temáticos’. O programa temático retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos temas das políticas públicas. O programa temático se desdobra em 'Objetivos' e 'Iniciativas'. Cada Programa Temático contém entre seus atributos: contextualização, indicadores, valores financeiros, objetivos e iniciativas.

A ‘contextualização’ descreve a situação da temática tratada, as oportunidades, os desafios etc. Já o ‘indicador’ é um instrumento que permite identificar e aferir aspectos relacionados a um Programa Temático, contendo um ‘índice de referência’ da situação da política.

Os ‘objetivos’ expressam o que deve ser feito, refletindo as situações a serem alteradas por um conjunto de iniciativas. E as ‘iniciativas’ esclarecem o que seria entregue à sociedade.

Por sua vez, os atributos dos objetivos contém ‘metas’, ‘regionalização', caracterizaçao, entre outros.

As metas descrevem os produtos que serão entregues. A regionalização detalha as metas por região do país. 

 

Um dos exemplos divulgados pelo governo na área agricultura ajuda a entender melhor os conceitos acima:

- Programa Temático: Agricultura Irrigada

- Objetivo: Reformular o marco legal da Política Nacional de Irrigação, elaborar Plano Nacional de Irrigação e reestruturar institucionalmente a gestão da agricultura irrigada, inclusive por sua articulação com as Políticas Agrícola, de Agricultura Familiar, de Recursos Hídricos e de Meio Ambiente.

- Metas: Aprovação do novo marco legal da Política Nacional de Irrigação; Criação e Funcionamento do Comitê Interministerial de Agricultura Irrigada; Cadastramento de 95% dos irrigantes do país

Regionalização: Norte (cadastramento de x% dos irrigantes); Nordeste (cadastramento de x% dos irrigantes); Centro-Oeste (cadastramento de x% dos irrigantes); Sudeste (cadastramento de x% dos irrigantes); Sul (cadastramento de x% dos irrigantes).

- Iniciativas: Aprovação do novo marco legal da Política Nacional de Irrigação; Criação do Comitê Interministerial de Agricultura Irrigada, e seu Grupo Executivo; Reestruturação das instituições responsáveis pela execução da Política Nacional de Irrigação.

 

Ficará de fora do PPA a dimensão ‘operacional’, que lista as ações orçamentárias e as respectivas dotações ou previsão de recursos. Essa dimensão só poderá ser conhecida na lei orçamentária anual (LOA).

A figura 1, retirada o manual do Ministério do Planejmento, descreve como se articulam esses conceitos:

 

 Modelo Lógico PPA

Esses conceitos também estão explicitados no documento divulgado no site do Ministério do Planejamento.

Concepção Equivocada

No entanto, a grande novidade aclamada pelo governo com relação ao PPA está parcialmente equivocada. A Ministra do Planejamento Miriam Belchior disse na reunião que agora a sociedade terá mais facilidade de monitorar o governo, pois o PPA estará organizado no sentido de facilitar o acompanhamento das metas do governo. Na lógica propagandeada não haveria necessidade de fiscalizar os meios apenas o fim da ação governamental. De um lado, o governo acerta quando desenha o PPA para facilitar que a sociedade monitore a efetividade da ação governamental dadas pelos objetivos e metas fixados no PPA. No entanto, o governo deve evoluir com relação ao conceito de efetividade, que precisa revelar se as políticas públicas estão efetivando direitos das pessoas ou não.

De outro lado, o governo precisa entender que é importante sim a sociedade monitorar também o orçamento. O governo não deveria definir o que a sociedade deve ou não fiscalizar. Essa é uma questão que não está na esfera de decisão do governo ou do Ministério do Planejamento. As representações políticas da sociedade que estavam presente no fórum sabem que o orçamento público é um espaço de disputa de interesses da sociedade com concepções e valores de mundo distintos. Não é possível retroceder nesse debate e desconsiderar que em torno do orçamento também gravitam empreiteiras, representações de empresários, ruralistas que defendem um modelo ultrapassado de país baseado num capitalismo predatório, de destruição da dignidade humana, de uma economia solidária, da preservação do meio ambiente.

Em última instância, é a alocação de recursos (ou a execução orçamentária e financeira) que orienta quais são as prioridades do governo. Tal como está definido na Constituição, o debate orçamentário é composto de três leis orçamentárias (PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual). Não se pode imaginar, assim, que a sociedade se dará por satisfeita por discutir a etapa do planejamento e não o desembolso financeiro. Portanto, o monitoramento da efetividade do plano não é contraditório com o acompanhamento da eficiência. Não há contradição em monitorar os fins (metas) e os meios (execução orçamentária detalhada).

Acertos e limitações

O Fórum Interconselhos é uma iniciativa louvável por parte do governo Dilma. Demonstrou uma vontade política de ouvir diferentes posições políticas que não são óbvias para o corpo burocrático do Estado. A despeito da qualificação técnica, parte do corpo técnico no governo ficou surpreendida com o discurso bastante consolidado em certos campos da sociedade civil.

Mas o processo de consulta à sociedade também teve suas limitações principalmente a exiguidade de tempo para apresentar sugestões sobre temas complexos. Ficou prejudicada a necessária argumentação nos grupos de trabalho. O método acabou contribuindo para que o teor de algumas propostas não correspondesse exatamente às perguntas e aos temas em debate (o tema é muito sério para considerar que seja válida a expressão que “tudo tem a ver com tudo”). Portanto, o método deve ser aperfeiçoado, incluindo o acréscimo de tempo para a discussão e apresentação de propostas com maior qualidade.

Também não é o caso de romantizar a participação social sob o risco de homogeneizar as intervenções e invisibilizar a disputa de diferentes valores presentes na própria sociedade civil. Muitos representantes externaram discursos retrógrados em oposição, por exemplo, ao paradigma dos DHESCA (Direitos Humanos, Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais), norte político para um número grande de entidades – por exemplo, aquelas filiadas à Associação Brasileira de ONG –ABONG, à Plataforma DHESCA e ao Fórum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos - FENDH. Ou seja, ficou expresso uma falta de coesão ideológica dentro das organizações e redes que estavam representando a sociedade civil. O que é real e espelha a sociedade em toda a sua complexidade. A política é permeada por disputas e a discussão do PPA não seria diferente, pois envolve concepções muitas vezes opostas. Em certo momento, haverá necessidade de arbitragem e o governo terá de fazer opções políticas ao considerar as sugestões dadas no Fórum. Um governo alinhado com os avanços do século XXI deve observar as diretrizes dos tratados internacionais e da legislação nacional que estabelece a efetivação dos direitos humanos. Isto inclui a dignidade da pessoa humana, a priorização de políticas para crianças e adolescentes, um desenvolvimento não-predatório do meio ambiente, a equidade de renda, a proteção e o respeito à diversidade, o combate às desigualdades de gênero e raça entre outros valores.

Participação incremental

O Fórum Interconselhos não deve ser o fim da história de participação no ciclo orçamentário. O Ministério do Planejamento prometeu sistematizar todas as sugestões feitas pela sociedade e considerá-las nas oficinas para ajustes na etapa qualitativa do PPA. Espera-se que seja respeitado o direito/atribuição dos conselhos de políticas públicas de contribuir na formulação da dimensão operacional, o que engloba as ações orçamentárias. Ainda que essa dimensão não faça parte do PPA, os conselhos devem participar ativamente da elaboração da LOA e a conexão de suas ações com o PPA.

Enfim, a despeito das limitações dessa primeira experiência de participação no ciclo orçamentário do governo Dilma, o governo assumiu o compromisso de que o Fórum Interconselhos será um mecanismo de consulta permanente. Não se deve menosprezar esse espaço que foi conquistado. Esse é um processo incremental onde ambas a partes (governo e sociedade) poderão melhorar com as próximas rodadas a qualidade do diálogo e das contribuições.

O que ainda falta debater

Também não é o caso de achar que todas as políticas de governo estão sendo discutidas no PPA. O exemplo clássico e mais impactante é a política econômica. O Ministério da Fazenda e o Banco Central formulam a política econômica dentro de uma redoma de vidro. A equipe econômica do governo ainda não é madura e democrática o suficiente para discutir com a sociedade distorções políticas que afetam a execução dos programas orçamentários (e a vida real dos/as brasileiros/as) como a regressividade da carga tributária, os juros elevados (SELIC) e o desvio de recursos via pagamento de juros e amortizações da dívida pública que impactam sobremaneira a execução das metas previstas no PPA.

  

Ações do documento

Comentários (0)

Apoio Institucional
  • apoio18.png
  • apoio19.png
  • apoio13.png
  • apoio12.png
  • apoio10.png
  • logoCEA.png
  • apoio9.png
  • apoio7.png
  • apoio6.png
  • apoio4.png
  • logosnf.png
  • logobrot.png