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¿Beneficios para quién? Los incentivos fiscales en América Latina y el Caribe

Publicado em 11/04/2017 14:51

El fin de este documento es unir la labor hecha en torno a los incentivos fiscales por Christian Aid/InspirAction y nuestras contrapartes en América Latina y el Caribe, así como exponer algunas conclusiones claves que puedan servir de base para continuar trabajando en este ámbito.

La atención prestada a los incentivos fiscales aumentó el año pasado tras el acuerdo global sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Dichos objetivos podrían transformar las vidas de quienes viven en la pobreza, pero se calcula que alcanzarlos costaría unos 2,5 billones de dólares anuales de aquí al 2030.

Con el fin de lograr la financiación necesaria, diversas voces están pidiendo una mayor inversión del sector privado en áreas relacionadas con los ODS y que los países en desarrollo procuren duplicar la actual tasa de crecimiento de la inversión privada. A la luz de esto, los países en desarrollo se enfrentan a una creciente presión por “competir” para captar la inversión extranjera que impulsa el crecimiento económico dando como resultado el ofrecimiento generoso de descuentos fiscales - conocidos como “incentivos fiscales”- a las empresas.

Aunque los incentivos fiscales pueden ser una herramienta legítima del gobierno para atraer inversionistas, también pueden afectar la capacidad de los países en desarrollo de generar ingresos suficientes para costear programas vitales de desarrollo y cubrir servicios públicos esenciales, al tiempo que no facilitan la mejora en cantidad o calidad de las inversiones.

En Christian Aid/InspirAction, con nuestras contrapartes en América Latina y el Caribe, creemos que este es el momento de repensar esas nocivas actitudes.

En este documento presentamos algunos casos tomados de América Latina y el Caribe en los que ofrecer descuentos fiscales ha sido perjudicial, enfocándonos en sectores en los que las ventajas fiscales están particularmente presentes. También citamos ejemplos de contrapartes locales que han hecho frente a este problema. Concluimos sugiriendo algunos principios que creemos que un gobierno justo, claro y responsable debería respetar a la hora de ofrecer incentivos.

Una gran necesidad de sistemas fiscales justos

América Latina y el Caribe es una de las partes del mundo donde hay una mayor desigualdad. Creemos que la política fiscal debería usarse en principio para atajar la extrema desigualdad y pobreza que allí se da y también para desafiar a las oligárquicas estructuras políticas y económicas que han creado estos desequilibrios. política fiscal debería servir para garantizar que los que más tienen aportan más y que los ingresos tributarios sean recaudados de manera que los gobiernos puedan asegurar la prestación de servicios esenciales para todos los ciudadanos.

Los sistemas fiscales en esta parte del mundo no son, en general, progresivos: más de la mitad del total de ingresos tributarios procede de los impuestos indirectos (como el impuesto sobre el valor añadido a bienes y servicios), mientras que los impuestos directos se recaudan principalmente sobre las rentas del trabajo y no sobre la riqueza. En muchos países no hay impuestos a la propiedad, a las rentas del capital o a los dividendos. Esto significa que los más pobres pagan la mayor proporción de impuestos y que las grandes bolsas de riqueza si apenas tributan.

También hay un alto grado de evasión y elusión fiscal. Los cálculos sugieren que, en promedio, en el 2010 en América Latina y el Caribe se evadió un 27% del impuesto sobre el valor añadido y un 46% del impuesto de sociedades. La Comisión de Economía de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe (CEPAL) resume la situación resaltando que los impuestos pagados por los más ricos de la zona son muy escasos “como consecuencia de la evasión y elusión fiscal, las exenciones y las deducciones, así como del trato a favor a las rentas de capital”.

Los incentivos fiscales – es decir, las deducciones, exclusiones o exenciones de obligaciones tributarias que se ofrecen para atraer a los inversionistasson clave en esto. Los incentivos, un mecanismo utilizado habitualmente por los gobiernos de la región desde la década de los 80, claramente para atraer a la inversión extranjera, pueden ser una forma legítima de estimular a ciertos sectores económicos. Sin embargo, si están mal planeados o se aplican como parte de acuerdos opacos o de naturaleza corrupta, pueden exacerbar la pobreza y la desigualdad aumentando la carga fiscal de los contribuyentes más pobres, minando los presupuestos del gobierno y creando una competencia desleal en el mercado.

Los incentivos fiscales rara vez logran sus objetivos

Action Aid calcula que es probable que debido a los incentivos fiscales cada año se escapen unos 33.200 millones de dólares en concepto de impuesto de sociedades. Para justificar ese coste debería haber pruebas claras sobre los beneficios que estos incentivos conllevan, sin embargo, hasta el momento se carece de dichas pruebas.

Probablemente la razón que con más frecuencia se da para defender los incentivos fiscales es que traen una mayor inversión extranjera directa (IED). Pero un estudio sobre la región llevado a cabo por la CEPAL descubrió que para una empresa los incentivos fiscales sólo son algo secundario a la hora de decidir si invierten o no en un determinado país,mientras que en un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo se descubrió que la política fiscal en Colombia donde se incluía incentivos, apenas ha influenciado en la entrada de IED.

Lo que parece aún más determinante para atraer la IED son los factores que facilitan la inversión, como la mano de obra calificada, infraestructura, estabilidad económica y política, estabilidad legal, seguridad y acceso al mercado.

Aun así, los gobiernos parecen haber entrado en un círculo vicioso. Tratan de usar los incentivos para captar la inversión, pero al hacerlo, erosionan sus bases fiscales y así reducen su capacidad de crear las condiciones que realmente mejorarían sus perspectivas de atraer una IED útil.

A menudo se dice que estos incentivos son necesarios para hacer a un país “competitivo”, en lo que respecta a atraer empresas e inversionistas. Sin embargo, la realidad es que a menudo se da una especie de “subasta a la baja” en la que todos los países salen perdiendo. Esto se ha visto especialmente en el Caribe y Centroamérica. El mismo problema puede darse dentro de países federales como Brasil, donde las autoridades de cada estado terminan por competir unos contra otros por la concesión de incentivos. Es más, al dar incentivos a las empresas extranjeras se crean unas reglas del juego desiguales para las empresas locales, que carecen del mismo trato favorable.

En América Latina y el Caribe muchos gobiernos han establecido Zonas Económicas Especiales (ZEE) o Zonas de Procesamiento de Exportaciones (ZPE) en las que se les ofrece a las empresas paquetes de incentivos más beneficiosos que aquellos dados a las empresas que están fuera de esas zonas. Un aspecto positivo de esas zonas es que se supone que ayudan a crear nuevos empleos, pero hay cierta preocupación por la calidad de estos empleos, ya que en muchos casos se violan los derechos de los trabajadores.

En muchos lugares de Centroamérica y el Caribe, donde dichas zonas abundan, la calidad del empleo es baja y muchos trabajadores no disfrutan de los derechos laborales básicos, reciben bajos salarios, carecen de sindicatos y tienen trabajos precarios. La mano de obra a menudo está predominantemente compuesta por mujeres, las cuales reciben sueldos bajos, sufren un alto grado de discriminación y reciben algún tipo de maltrato laboral.

En otros lugares, algunos proyectos a gran escala no llegan a cumplir las expectativas, aunque los inversionistas siguen disfrutando de las rebajas fiscales. Por ejemplo, en Haití, el Parque Industrial Caracol sólo ha creado hasta ahora 4.500 empleos mal pagados, que se espera que lleguen a ser 6.800 en el 2018. Esto no es nada comparado con los 65.000 empleos inicialmente prometidos para 2020. Es más, despojaron a más de mil granjeros de sus tierras para construir este parque. dejándolos sin su fuente principal de ingresos.

Otro argumento a favor de los incentivos fiscales es que pueden atraer inversionistas extranjeros, trayendo consigo nuevas técnicas, tecnologías y conocimientos para el beneficio de la mano de obra local y que además forjarían alianzas con los empresarios locales. Sin embargo, un estudio de la CEPAL descubrió que “de no mediar las condiciones necesarias para captar estos beneficios, la empresa extranjera terminaría siendo un enclave dentro del país y que solo una fracción de estos beneficios se transferiría a la economía local”.

Las industrias extractivas en América Latina y el Caribe han tenido un crecimiento exponencial y con frecuencia se afirma que los incentivos hacen falta para atraer la cantidad de inversión necesaria para explotar los recursos naturales. Pero, aunque más inversión pueda ser necesaria, normalmente no es la existencia de incentivos lo que la determina, sino simplemente la mera existencia de minerales o depósitos de hidrocarburos y el grado de coste de su extracción.

La industria minera se basa en el capital, crea pocos empleos locales y no suele estimular el crecimiento de la economía local. También crea muchos problemas sociales y medioambientales, incluidos los conflictos en las comunidades, los desplazamientos de población, la pérdida de sus fuentes de subsistencia y la contaminación de los recursos naturales. De hecho, con frecuencia es necesario un sustancioso gasto público para contrarrestar los efectos negativos de esa industria.

Si los gobiernos de los países que acogen a empresas mineras extranjeras renuncian al principal beneficio que éstas suponen para la economía, es decir, a los ingresos tributarios, entonces es comprensible que las organizaciones comunitarias de la sociedad civil de la región cada vez cuestionen más esos proyectos.

Un papel para la sociedad civil: el trabajo de nuestras contrapartes en relación com los incentivos fiscales

Las contrapartes de Christian Aid/InspirAction en América Latina y el Caribe ya se están interrogando sobre algunas de las supuestas ventajas de los incentivos fiscales mientras resaltan algunos problemas asociados a ellos.

La labor de sensibilización contra las malas prácticas

Guatemala posee uno de los niveles de recaudación fiscal más bajos no sólo de la región, sino del mundo entero. Esto mina gravemente la capacidad del gobierno guatemalteco de proveer servicios y bienes públicos esenciales. En este contexto, el gobierno no debería conceder ventajas fiscales innecesarias.

Guatemala tuvo que reformar su legislación nacional en relación con las ZPE para cumplir con las regulaciones de la Organización Mundial del Comercio en el 2015, que consideraba las exenciones a las exportaciones desde esas zonas como un subsidio y, por lo tanto, una contravención de las reglas de libre mercado. El Ministerio de Economía presentó una Ley de Promoción de Inversiones y Empleo en enero del 2013. Pero, en vez de eliminar las exenciones del impuesto a sociedades para las empresas que operasen dentro de las ZPE, la ley proponía igualar las reglas del juego ampliando las exenciones a otros sectores que operaban fuera de dichas zonas– por periodos potencialmente superiores a 65 años–. Eso hubiera podido suponer para el estado una pérdida de ingresos fiscales calculada en millones de dólares.

ICEFI, nuestra contraparte en Guatemala, inició una campaña que impidió, por esta vez, se aprobase la ley. El éxito de ICEFI se debió a que presentó un análisis técnico de la propuesta y sus potenciales costes, reclutó el apoyo de políticos y representantes de los empresarios. Lograron desentrañar el misterio de la propuesta, traduciendo sus complejos detalles técnicos en una información clara, accesible e implicando en el debate a distintos sectores de la sociedad civil, con la advertencia de que las autoridades locales, la educación pública y el sistema judicial se verían todos directamente afectados si se aprobase esa ley.

Además, ICEFI halló nuevos aliados, incluidos la Cámara de Comercio guatemalteca – que antes se había opuesto a las reformas fiscales progresivas –, organizaciones de mujeres, iglesias, autoridades indígenas y ayuntamientos. La Cámara de Comercio hizo pública su oposición a la ley y colaboró con ICEFI y un grupo de analistas pro-empresariado para alertar de los nocivos efectos de las exenciones fiscales propuestas.

A consecuencia de esa mayor atención de la opinión pública, la ley se retiró en agosto de 2014.

Recientemente, a principios de 2016, se aprobó una versión modificada de la ley. Aunque esta nueva versión permite los incentivos para el sector de las importaciones y los centros de atención telefónica durante otra década más, deja fuera algunas de las ventajas para cualquier sector inicialmente propuestas. ICEFI continúa sensibilizando sobre este asunto y cuestionando la afirmación de ciertos representantes del gobierno y políticos de que la sociedad civil guatemalteca carece de la capacidad de desarrollar propuestas técnicas y de implicarse en campañas de sensibilización efectivas.

La cuantificación de los costes

A finales de 2012, el gobierno colombiano reformó su sistema fiscal con las promesas de sencillez, justicia y más empleo. Sin embargo, un estudio llevado a cabo en 2013 por expertos de la Red de Justicia Tributaria en Colombia, una red establecida por Cedetrabajo –organización contraparte de Christian Aid/InspirAction–, evaluó los efectos de dicha reforma y halló que había faltado a las tres promesas hechas.

El sistema fiscal del país sigue siendo profundamente regresivo: se apoya principalmente en los impuestos indirectos y en un incrementado impuesto sobre la renta para la clase media. Al mismo tiempo, las grandes empresas y las mayores fortunas privadas disfrutan de una reducción en el impuesto de sociedades y el impuesto sobre la renta. Por sectores, los principales beneficiados por incentivos fiscales relacionados con los ingresos son el sector bancario, de servicios y de minería.

El resultado de esta mal concebida reforma es que en la primera mitad de 2013 las autoridades tributarias recaudaron 3.300 millones de pesos menos de lo esperado (400 millones de dólares), cantidad que podría haber cubierto las carencias existentes en educación y servicios públicos esenciales.

Divulgar una cuestión compleja

“Las Jugadas de la FIFA” fue una campaña sobre fiscalidad encabezada por InspirAction/Christian Aid en España y varias contrapartes de América Latina y el Caribe. El mundial de fútbol de 2014 brindó la oportunidad de hacer campaña sobre las numerosas exenciones fiscales creadas por la FIFA y sus patrocinadores en Brasil, como parte de las condiciones puestas por la FIFA a los países que quisieran acoger un mundial. El Tribunal de Cuentas de Brasil calculó que las exenciones ascendieron a unos 296 millones de dólares. Una suma que Brasil, un país con una extrema desigualdad y altos niveles de pobreza, no puede permitirse regalar – especialmente porque la factura final del acontecimiento deportivo ascendió a la enorme cantidad de 909.000 millones de dólares, la mitad de los cuales fueron aportados por las autoridades federales, estatales y locales de Brasil.

La campaña obtuvo el apoyo de la opinión pública debido al descontento ya existente por el enorme coste económico y social del acontecimiento y también gracias a la accesible manera en que la campaña mostró los nexos que hay entre los incentivos fiscales, la pobreza y la desigualdad. El asegurarse la cobertura de la campaña por parte de medios de comunicación de España, América Latina y el Reino Unido también ayudó a crear conciencia sobre un asunto poco conocido.

El análisis de los efectos de las ZEE

En la República Dominicana se ha dado una gran proliferación de ZEE desde la década de los noventa. Según la Asociación Dominicana de Zonas Francas, en 2012 había 53 zonas que daban empleo a casi 135.000 personas y exportaban bienes por un valor de casi 5.000 millones de dólares. Los principales inversionistas e importadores de dichos productos son empresas estadounidenses.

Las empresas que operan en estas zonas disfrutan de un estatus prácticamente libre de impuestos, se benefician de menos trabas administrativas y tienen permiso para pagar salarios inferiores al mínimo nacional. También tienen menos lazos con el resto de la economía dominicana.

Centro Bonó, contraparte de Christian Aid/ InspirAction, ha estado analizando el papel de las ZEE en la economía nacional con el fin de defender la instauración de un sistema fiscal más justo y garantizar que las inversiones extranjeras traigan ventajas tangibles para la población. Durante este proceso se ha descubierto que los incentivos ofrecidos a las empresas radicadas en las ZEE llegan hasta los 500 millones de dólares, o sea, el 0,9% del PIB –un coste enorme para la economía de este pequeño país–.

Poner de manifesto las oportunidades perdidas de exigir tributos de las industrias extractivas

INESC, otra organización contraparte de Christian Aid/InspirAction en Brasil, pide que se haga tributar debidamente a las industrias extractivas, algo que consideran vital tanto para afrontar el problema de la desigualdad como para garantizar que los recursos naturales de Brasil beneficien a la ciudadanía antes de que acaben con ellos.19 La extracción de minerales aumentó un 500% entre 2000 y 2010. INESC destaca que, aunque los impuestos en Brasil son numerosos y complejos, en realidad las compañías mineras no pagan su justa parte debido a un mal diseño fiscal (por ejemplo, las regalías se pagan sobre el valor neto, que es fácil de hacer parecer inferior), el escaso control y la preponderancia de otras prácticas que reducen significativamente los pagos tributarios (incluida la manipulación de los precios comerciales).

Además, las compañías mineras (y otras industrias exportadoras) disfrutan de incentivos fiscales introducidos en 1996 por la Ley Kandir. Esta ley exime a todos los productos y servicios para la exportación del impuesto sobre el valor añadido que normalmente recaudaría el estado, negando a las autoridades locales ingresos considerables.

Mientras que esta medida puede haber funcionado hace veinte años, cuando las exportaciones eran pocas y la moneda nacional estaba sobrevaluada, ya no tiene sentido en un momento en que Brasil es un importante exportador de materia bruta. Sin embargo, los intentos de reformar la ley en el parlamento han sido bloqueados repetidas veces por poderosos grupos de presión.

Dado el impacto social y medioambiental de la minería a gran escala, así como la naturaleza finita de los recursos naturales del país, los que toman las decisiones en Brasil tienen el urgente deber de gravar adecuadamente estas actividades, de manera que la población pueda beneficiarse de algunas de sus ventajas económicas. INESC, al sacar a la luz las exenciones fiscales e incentivos concedidos al sector minero, ha facilitado una herramienta vital para poder defender la necesidad de hacer cambios21. La sensibilización será vital para que INESC alcance un más amplio apoyo cara a lograr ciertos cambios legislativos necesarios hace ya mucho tiempo.

Sin incentivos para la igualdad entre los sexos

Ningún impuesto –ni incentivo fiscal– es neutro desde una perspectiva de género y siempre tendrá consecuencias distintas para uno y otro sexo, dada la existente desigualdad social y económica entre ellos. Sin embargo, si se usa eficientemente, una fiscalidad progresiva y unos incentivos bien planteados podrían ayudar a atajar la desigualdad y el desequilibrio de género. Por ejemplo, se podrían diseñar incentivos para reducir la brecha salarial y la desigualdad tanto entre trabajadores como entre contribuyentes. Pero, en vez de eso, lo que a menudo vemos son incentivos que llevan a más desigualdad y explotación, como en el caso de las trabajadoras de las ZEE.

Nuestra contraparte CEDLA en Bolivia ha analizado la fiscalidad y las políticas de gasto en este país desde una perspectiva de género. No identificó ningún incentivo para apoyar a las empresas que desearan ayudar a reducir la desigualdad entre los sexos. Por ejemplo, no hay ninguna herramienta fiscal especial para ayudar a que las empresas con trabajadores informales formalicen la situación de sus empleados, cabe resaltar que la mayoría de estos trabajadores informales tienden a ser mujeres. Tampoco hay incentivos para priorizar la creación de empleo para aquellos más discriminados y desfavorecidos, como podría ser ofrecer descuentos fiscales a empresas que dan formación o trabajo a más mujeres, jóvenes o minorías étnicas. Finalmente, no hay rebaja tributaria alguna para las empresas que faciliten servicios como las guarderías en el centro de trabajo, ofrecimiento de becas para educación, crecimiento de comedores o que permitan el trabajo flexible. Está claro que con ventajas fiscales se podría animar a quienes crean empleo a incorporar esos extras.

La necesidad de un análisis claro y una mayor transparencia: ¿hacia dónde hay que ir?

Con frecuencia los incentivos fiscales en América Latina y el Caribe han ayudado poco a que se cumplan las promesas de inversión, crecimiento y empleo. De hecho, su coste normalmente supera a sus pretendidos beneficios. Creemos que la sociedad civil tiene un papel que desempeñar en la denuncia y en la búsqueda de apoyos para afrontar esta cuestión. Basándonos en la experiencia y recomendaciones de nuestras contrapartes y nuestros propios estudios sobre los incentivos, creemos que la sociedad civil de América Latina y el Caribe debería pedir a sus gobiernos explicaciones sobre sus posturas en relación con los incentivos, usando los siguientes principios como guía:

* Los gobiernos deberían ofrecer incentivos fiscales sólo cuando puedan demostrar que forman parte de un plan de desarrollo claro y transparente.

* El proceso de ofrecer incentivos fiscales debe ser totalmente abierto y transparente. No debería haber ningún trato secreto y los incentivos deberían estar a disposición de todas las compañías por igual.

* Los gobiernos deben desarrollar mecanismos efectivos y transparentes para evaluar los costes (medioambientales, fiscales, de exacerbación de las desigualdades, incluida la de género) y beneficios de los incentivos antes de concederlos.

* Los gobiernos deberían evitar los incentivos fiscales de los que no se pueda demostrar un efecto positivo suficiente sobre el empleo, la producción, los ingresos del estado, el bienestar social y el medio ambiente (este principio es especialmente pertinente para el sector de la minería).

* Los gobiernos deben poder demostrar que están coordinando estrategias para atraer inversiones con otros países de la zona, así como internamente, entre las autoridades federales, para evitar una “subasta a la baja” en la región (no sólo entre países, sino también dentro de cada país).

* Los gobiernos deben usar los incentivos fiscales para promover la igualdad entre los sexos y apoyar a los más desfavorecidos - por ejemplo, con incentivos para que las compañías faciliten servicios de bienestar, becas para la educación o permitan el trabajo flexible- o para dar prioridad a la formación y el empleo de más mujeres, jóvenes o minorías étnicas.

* Los gobiernos deben ser capaces de demostrar que también están mirando más allá de los incentivos fiscales, considerando otros factores claves que influyen en las decisiones de inversión empresarial, como las infraestructuras o la mano de obra calificada.

* Los incentivos concedidos deberían ser específicos y limitados en su alcance y plazo, quedar registrados en los presupuestos nacionales, ser controlados y evaluados en relación a los objetivos expresados y ser retirados o revisados consecuentemente. Los estados deberían tener por ley la responsabilidad de mostrar que los incentivos fiscales que ofrecen son efectivos.

También destacaríamos que las empresas globales que operan en países en desarrollo deberían garantizar que sólo buscan o aceptan incentivos fiscales que están a disposición de la competencia en los mismos términos, han sido aprobados por los legisladores y son de conocimiento público. En lo que respecta a los incentivos fiscales, la rendición de cuentas, la transparencia y la accesibilidad de la información sobre los sistemas fiscales y los acuerdos -tanto dentro del país como con las multinacionales- son elementos esenciales.

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